第一节 施政理念的转型：迈向社会建设的时代

2004年党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略目标，而“社会建设”这一概念也成为一个重要主题。此后，在十七大报告中，中央对“社会建设”做了更加明确和系统的阐述，将其放在与经济建设、政治建设以及文化建设并列的位置。十八大报告一方面延续了之前的提法，从保障和改善民生的角度加强社会建设，主要涉及教育、就业、收入分配、城乡社会保障体系、医疗公共卫生体系、社会管理等六大方面；另一方面，则强化了机制和体制层面的探索，提出要在“创新管理中加强社会建设”，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。从中央层面的报告以及政策文件的表述中，我们可以看出“社会建设”已经在总体的施政框架中占据越来越重要的位置，并且有关“社会建设”的认识也在不断拓宽和深化。这一部分，我们主要是对作为一种施政理念的“社会建设”做更加细致的梳理，讨论概念的演变与发展，并分析提出社会建设的现实背景以及具体的政策指向。具体来说，就是从宏观角度来回答两个问题，中央为什么要进行社会建设，又如何推动社会建设。

一 “社会建设”概念及其内涵的演变

顾名思义，“社会建设”就是要把社会作为建设的对象。但是，作为一个学术概念的“社会”，它本身就是一个复杂的概念，包含多种维度。概括来说，它主要有三种含义，分别是大社会、中社会和小社会。大社会对应的是一个整体性的概念，等同于国家整体，比如社会主义和谐社会；中社会常常指代除了经济之外的诸领域；小社会则是与经济、政治、文化领域相对应的概念，是作为大社会系统中的一个子系统[3]。相对应地，从大社会的角度来看，构建社会主义和谐社会本身就是一种社会建设，2020年全面建成小康社会则是一个更为近期的社会建设目标。而在中央层面更加具体的政策表述中，更多的是从相对狭义的角度来定义社会政策的，将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设相并列。

从“社会建设”在中央层面的官方表述中出现的顺序来看，它的概念及内涵呈现了由抽象到具体的转变。2004年“社会建设”这一概念首次出现时，更多强调的仍是“和谐社会建设”这一总体性目标，《关于加强党的执政能力建设的决定》中只有一小段具体论述，并且主要仍是从社会管理的角度展开的。而从十七大报告之后，社会建设则逐渐从抽象的施政理念转变为清晰界定的具体领域，逐渐被细化为六个方面，从而能够更有效地落实为具有可操作性的政策实践。具体来看，官方政策话语中的“社会建设”概念，它的内涵实际上超越了传统的社会事业的范畴，即不局限于科教文卫艺体等方面，正如邹农俭所指出的那样：“社会事业只是现代意义上的社会建设范畴内的一小部分。”对于“社会建设”究竟应该包括哪些内容，学者们在论述时往往强调不同的面向，但是一种共同认识是，“社会建设”应该是一个涉及国家宏观战略选择层面的概念，其实质在于社会资源和社会机会的合理配置，其目的在于改善民生和促进社会的和谐与进步[4]。

从“社会建设”这一概念在官方话语中的演变来看，十八大以来的各项中央文件中基本都涉及社会建设的六大领域。值得注意的是，十八届三中全会、四中全会以及五中全会的官方决议中出现了一些表述的调整，不再把“社会建设”与六大领域等同起来。尤其是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并未直接出现“社会建设”的提法，但对“创新社会治理体制”做了详细论述，强调“改变社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”“健全公共安全体系”等。这种变化并不意味中央对社会建设重视程度的降低，而是反映了一种更为深层的社会建设理念转型，即从社会管理意义上的社会建设转向社会治理。治理是20世纪90年代兴起于西方的一场公共行政领域的革命，它所要回应的是由市场失灵和政府失败所带来的问题，其核心是由传统的追求单一主体治理转向一种多元共治的局面。因此，十八届三中全会所倡导的治理转型以及关于“创新社会治理体制”的具体表述，实际上是将“社会建设”推向纵深，即不再简单地由政府来定义社会建设是什么，或者划定一些社会建设的领域，而是更多地从机制和体制的层面去推动国家与社会关系的调整与转型，这在实质上拓宽了社会建设的内涵与领域。在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中，原本归属于社会建设的六大领域被扩充为八个方面，并划归在“坚持共享发展，着力增进人民福祉”这一标题之下。这使中央文件中对“社会建设”的描述更加贴近全面小康社会的目标，社会建设成为一个综合性、更具包容性的发展目标与理念。此外，《建议》还进一步强调了“加强和创新社会治理”，提出“建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。

二 “社会建设”的现实背景

“社会建设”的概念及其内涵的演变，反映了十几年间中央在发展思路和战略层面的不断调整。2004年，“社会建设”首次进入官方话语体系之时，更多的是一种问题回应式的施政方针调整。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将社会建设的主要思路设定为“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”，旨在回应存在的影响社会和谐的矛盾和问题，比如发展不均衡、收入分配、社会治安等。相比而言，十七大以及十八大的各次会议则更加凸显了“社会建设”作为国家层面宏观发展战略的重要性，比如十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，在十八大报告中则进一步强调“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。由此可以看出，“社会建设”逐步从回应局部问题的策略提升为一种全面的发展战略和理念。

只有把中央层面的政策话语表述放到中国总体改革和发展的现实背景中，才能更好地理解其变化并对此作出阐释。“社会建设”的提出是与各种社会层面的矛盾和问题紧密关联的，进入21世纪之后，社会的不稳定因素不断增加，群体性事件也呈现攀升趋势。《2013年中国社会形势分析与预测》指出，各类社会冲突焦点主要集中在征地拆迁、劳资关系和环境保护等方面，其中征地拆迁导致的群体性事件占50%左右，环境污染加上劳资关系问题引发的群体事件占30%左右，其他的占20%左右。这些社会矛盾很大程度上是由利益冲突引发的，因而亟须引入新的利益协调方法和机制。纵观我国改革开放历程中一直坚持以“经济建设”为中心的发展战略，长期稳定的增长也确实带来了经济发展以及人民物质生活的极大改善。但是，片面追求GDP增长的经济发展方式也面临越来越多的挑战，比如环境污染、日益扩大的贫富差距等问题。面对这样的现实状况，中央开始倡导可持续发展，进而又提出了科学发展观，一方面积极推动经济发展方式的转型，另一方面强调经济社会并举，致力于经济社会的协调发展。正如李强指出的那样，“社会建设的提出是针对过去单纯强调经济指标做法的纠偏，单靠经济发展已经无法解决众多的社会问题，并且需要依靠社会建设去解决经济建设过程中产生的诸多问题”[5]。因此，社会建设的意义在于解决社会问题，缓和社会矛盾，构建和谐社会。

社会建设的意义和必要性，也在很大程度上缘于长期计划经济体制遗留的弊病。在计划经济体制下，国家对经济社会的各个方面实行一竿子插到底的总体性控制，社会的自主空间与活力受到了极大的限制。在当时的城市社会，单位制是一种基本的组织形态，它也是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能[6]。不同性质的单位掌握着不同的资源，使社会带有很强的单位分割的特征，由此形塑着当时的社会差距。而农村则实行人民公社制度，从生产到生活的各个层面，制度的刚性和强制性使农民处于被组织的状态，社会自身的主体性和能动性难以得到发挥。改革开放的实质是国家放权，主要是在经济领域逐步使市场成为核心的资源配置原则，但是社会领域的改革远远滞后。以户籍制度为例，它带有很强的计划残余性质，在城乡人口广泛流动的今天，依然延续实行着城乡分割的人口管理方式。根据陆学艺的估算，我国社会结构大约滞后经济结构15年。这就意味着只有通过加速社会层面的改革，才能够补足社会的短板，实现经济与社会的协调发展。

三 社会治理与社会建设

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。对于社会建设而言，这意味着一种重大的调整和深化，开始从社会管理迈向社会治理时代。治理转型为什么会对社会建设的理念与实践产生重大影响？

首先，需要理解从管理到治理的转变。社会管理的概念背后对应的是传统的统治思维，而与统治相对的则是“治理”这一概念。治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙指出，“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自需要并实现各自的愿望”[7]。治理理论的基本特征是，要求将公共事务的管理权限和责任从传统的“政府”垄断中解放出来，它也可以被视作重塑政府的一种努力。因此，从治理理论来看，强调“社会建设”不仅意味着政府要在发展目标排序上从经济转向社会，其更核心的含义在于重构政府与社会之间的关系。治理强调多权力中心以及各权力主体之间的平等关系。全球治理委员会将治理定义为“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”。[8]

其次，如何理解“社会建设”过程中的政府与社会关系？十七大报告提出“完善社会管理”，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。在社会管理的这种表述中，强调的是政府作为管理的主体，而社会和公众分别是协同与参与，其背后仍然反映的是一种政府控制的思路，或者说是政府控制之下的社会发展。而在十八届五中全会通过的《建议》中，与“加强和创新社会治理”相关的措辞发生了一些变化，提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。可以看到，2015年的这份文件虽然继续沿用了“社会协同、公众参与”的表述，但是对政府的角色进行了调整，从“政府负责”变为“政府主导”，并且在政府与社会关系上作出了更清晰的论述，提倡的“共建共享”“居民自治”等理念带有很强的治理意涵。这些变化反映出，政府更加注重社会建设中社会本身的角色和功能，在官方的认识中，社会也逐步从“被治理的对象”转变为“治理的主体”。

最后，关于社会建设的原则。官方文件和话语中对“社会建设”这一施政理念的表述，主要是从政府的角度和立场进行的论述，它既要符合总体的意识形态体系，又要具备一定的可操作性，从而能够将理念转化为政策实践。并且，《建议》中关于创新社会治理的表述，也在很大程度上体现为一个阶段性目标。因此，学理上的讨论必须超越单纯政府的视角，从社会发展的角度做规律性的发现与探讨，更好地服务于社会建设的目标，推动施政理念的调整与完善。如前所述，相比于社会管理的提法，社会治理时代的社会建设表现为一种施政理念的发展与进步。按照治理的理论，“社会建设”中应该包含多种机制，国家、市场和社会各自发挥不同的功能，共同作为治理的主体，彼此之间形成一种良性互动的伙伴关系。以此来展望社会建设的未来发展，核心仍然在于各治理主体之间关系的调整与重构，逐渐从“政府主导、社会协同”转变为“政府与社会共治”的格局。要推动这种格局的实现，需要在当前的社会建设实践中强调社会性与公共性的原则。所谓社会性，强调的是社会的总体利益、社会的共同性，致力于推动一种类似于帕累托最优的改进[9]。而公共性则既表现为当前社会建设所遭遇的困境，又是社会建设的重要目标和支撑性条件之一。这种公共性强调的是个人超越极端个人主义，从私人领域走出来，参与公共领域决策，通过平等对话达成共识，维护公共利益和价值取向[10]。事实上，通过对社会性和公共性的强调，社会建设才有可能带来社会的成长与发育，从而有助于各治理主体之间的良性互动。