第二节 地方社会建设实践中的“共同缔造”：作为一种新的政策范式

21世纪以来，中央话语中对“社会建设”的不断强调，标志着一种新的政策范式正在逐渐形成。政策范式是理解从中央政治话语到基层政策实践转型的核心概念，因为它“不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需要解决的问题的性质”[11]。政策范式主要有3个基本组成部分：政策目标、政策工具和政策问题。霍尔的研究将政策范式的转换分为三个阶段，第一阶段面对政策偏离或者出现的问题，往往是在旧有政策范式的框架之内进行调整；第二阶段则会试图在保留原有话语体系的基础上，引入新的政策工具，通过技术性的方式来做政策调整；第三阶段是一个新政策范式形成的核心阶段，即生成一套新的政策话语，并重新对政策问题、目标以及政策工具进行定义。中央层面关于“社会建设”所做的一整套论述，体现为政策范式转换的核心阶段。因为有关“社会建设”的论述并没有局限为一种简单的回应型解决方案，也不仅是一组技术性的政策工具，而是深入整体性的官方意识形态层面，它是与和谐社会、建成全面小康社会的目标紧密关联在一起的。

中央话语中的“社会建设”主要代表了一种官方的意识形态，具有整体性和抽象性的特征。政治话语对地方实践的影响还要看它如何转换为一种具体的政策实践。因此，只有把“社会建设”放在一个具体的地方语境中才能理解它对当今中国社会的实际影响。2014年，厦门市开启了一系列政策改革，其核心理念是“共同缔造”，包含了对政策问题的重新定义，并引入了新的政策工具，试图以此来实现新的政策目标。实际上，“共同缔造”所呼应的正是中央层面提出的“社会建设”要求，相比于“社会建设”理念的抽象性，“共同缔造”是一个更加贴近地方实际的可操作的政策体系。应该说，“共同缔造”是推动“社会建设”理念落地的一个全新的政策范式。

2014年3月，厦门市政府制定了《美丽厦门战略规划》（下文简称《规划》），对厦门的未来发展建设做了总体性的规划。《规划》指出，“建设‘美丽厦门’，立足点是要贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和对福建、厦门发展的重要指示精神”。从中可以看出，地方政府的政策创新往往要响应中央层面的理念与精神，以此获得并强化改革的政治合法性。厦门作为一个地级市，它的政策创新是以一种渐进的方式展开的，这就为政策试错和调整创造了时间与空间。为了更好地落实《规划》，厦门市的思明区和海沧区确立为试点区。2013年7月，海沧区出台了《“美丽厦门 共同缔造”试点工作实施方案》（下文简称《方案》），它与《规划》共同构成了海沧区进行“共同缔造”实践的纲领性文件。我们通过对这两份文件的解读并结合海沧区的实践，来具体阐述作为一种政策范式的“共同缔造”的核心要素，即阐明它所对应的政策目标、政策工具和政策问题。

首先，关于“共同缔造”的目标表述。所谓政策目标指某一项或者一组政策所要达成的结果或目的。在中央的政策话语中，“社会建设”本身是中央致力于推动的一项建设任务，同时又是推动和谐社会以及全面建成小康社会的手段。而在厦门的语境下，“社会”这一概念具有更加明确的地理边界，它的内涵也更加具体。《规划》提出的总体目标是“美丽厦门”，即“把厦门打造成为国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市、温馨包容的幸福城市，努力实现‘两个百年’的美好愿景——到建党100年时，建成美丽中国的典范城市；到建国100年时，建成展现中国梦的样板城市，在全国全省发展大局中发挥更大作用”。这样一种政策目标定义充分考虑厦门这座城市的优势与特色，突出了对台的区位优势以及自身经济社会资源状况，因而以“美丽厦门”为目标的共同缔造成为一种植入地方语境的“社会建设”。正是地方化的过程使中央的政策理念能够更接地气、更加贴近基层现实，从而也强化了政策的可执行性。

类似地，《方案》则是《规划》的进一步具体化和地方化。作为区一级的政策创新，《方案》在一开始就呼应了省市两级政府的基本指导思想，强调海沧区的“共同缔造”是为了“实现省委‘百姓富’、‘生态美’的要求”，同时也是为了“贯彻落实厦门市委、市政府关于开展‘美丽厦门共同缔造’试点工作的重要部署精神”。在具体目标的阐述上，《方案》除了强调要把海沧建设成为美丽厦门的典范新城先行区之外，更是对海沧社会建设的目标做了清晰的描述“缔造一批政府引领、社区自治、群众参与、统筹协调的完整社区、典范社区，将海沧打造成生态优美、产业发达、群众满意的健康生态新城区”。并且，在开展试点建设过程中，海沧区逐步用“活力海沧”来概括其发展的目标。值得注意的是，《规划》所描述的社会建设目标是厦门作为一座城市发展的愿景，海沧区的表述则并非一个行政区的发展愿景，而是进一步强调了社区的重要性，从而将社会建设真正落实到社会的基本单元——社区。

其次，“共同缔造”的政策工具。政策工具就是用于实现某一具体政策目标的技术性手段或者政策方法。《规划》和《方案》都明确地把“共同缔造”作为一种核心的方法，它也是整个政策范式转换或者创新的关键。《规划》将“共同缔造”作为推动社会管理模式转变、推进城市治理体系和治理能力现代化的方法，并对“共同缔造”做了详细的描述如下。

建设“美丽厦门”，方法在坚持“共同缔造”，充分发挥群众的积极性、主动性、创造性，让人民群众更多更公平地共享发展成果。“美丽厦门”要靠全市人民共同缔造。“共同缔造”核心在共同，基础在社区，关键在发动群众参与、凝聚群众共识、塑造群众精神，根本在让群众满意、让群众幸福。在建设中，要树立群众的观念，践行党的群众路线，充分相信群众，紧紧依靠群众，发挥群众的主体作用。要坚持以群众参与为核心，以培育精神为根本，以奖励优秀为动力，以项目活动为载体，以分类统筹为手段，以完善社区建设为基础，从群众身边的小事做起，从与老百姓生产生活息息相关的项目做起，从房前屋后的实事做起，发动群众共办好事实事、共推改革发展，做到决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，切实把群众和政府的关系从“你和我”变为“我们”，变“要我做”为“我要做”，变“靠政府”为“靠大家”，实现让发展惠及群众、让生态促进经济、让服务覆盖城乡、让参与铸就和谐、让城市更加美丽。

《规划》表述的核心是政府与群众的关系，强调了群众在政策各个环节中的作用。海沧区的《方案》中更是紧紧围绕“共同缔造”，并主要以“五共原则”去实现“共同缔造”方法和理念的落地，即“通过提供资源、搭建平台，建立有效的引导和激励机制，让广大群众主动参与‘美丽厦门·健康生态新海沧’‘共同缔造’行动，实现公共事务的决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，从而形成共同的家园情怀”。在海沧区的其他官方正式文件中，也将“共同缔造”作为推动社会治理体系和治理能力现代化的方法，强调要不断深化“12345”工作路径，持续发动群众共谋、共建、共管、共评、共享，打造“一核多元、互动共治”的治理模式，构建“纵向到底、横向到边、纵横交错、互动共治”的基层社会治理体系。

如前所述，从管理到治理的转变标志着社会建设走向纵深，而“共同缔造”之所以可以被视为一种政府治理创新，原因正在于它倡导政府与社会关系的调整与重构。从海沧区的“共同缔造”试点工作来看，它一方面呼应了中央、省、市各级政府的政治理念，另一方面充分发挥了基层的实践智慧，使“共同缔造”既作为一种指导基层进行社会建设的理念，又能够落实为一套可操作和执行的政策方法。如果说“共同缔造”是“社会建设”的核心，那么“五共原则”又成为“共同缔造”的灵魂，因为只有深入体制和机制层面才有可能对政策实践产生实质性的影响。

最后，“共同缔造”所要回应的政策问题。海沧区“共同缔造”的政策框架在很大程度上是由中央、省、市各级政府设定的，对于区级政府来说，这不仅需要将抽象的政策框架具体化和操作化，更重要的是把宏观的政策议题植入具体的社会语境，使其能够有效地回应地方层面的实际问题。海沧区的历史相对较短，成立于1993年，是全国设立最早、规划面积最大的台商投资区，2003年设立海沧行政区，2008年获批海峡西岸首个、全国第7个保税港区。海沧总人口43万人，截至2014年，综合实力跻身全国百强县、百强市辖区第15名，人均GDP、人均工业产值、人均财政收入、农民人均可支配收入4项指标均位居福建省第一，人均GDP超过台湾地区平均水平。作为一个经济发达的新区，海沧逐渐在经济层面遇到一些问题，比如经济发展的土地瓶颈、传统产业的转型升级。然而，更大的挑战还是来自社会层面。海沧区最初是单一的经济开发区，伴随快速的工业化和城镇化进程，政府自身的职能转变以及社会转型都为政府治理带来极大的挑战。其中最具挑战的来自人口总量与结构的变化，十几年间，海沧区的人口从不足10万增加到43万，其中外来人口与本地人口比例为12∶1，流动人口与户籍人口比例为10∶1。这不仅为政府管理带来困难，社会自身的融合与发展也存在诸多障碍，比如社会关系碎片化、居民对城市的认同感和归属感低、各种社会矛盾多发等。因此，与厦门其他老城区相比，海沧虽然在经济指标方面占据优势，社会建设方面却存在明显短板，不仅面临更多的问题和挑战，而且社会基础更加薄弱。

在这样的背景下，海沧区政府一方面在社会建设方面存在迫切的需求，另一方面也在推进社会建设方面面临诸多困境。而厦门市政府所推行的“共同缔造”实际上为海沧区破解地方发展难题提供了一种宝贵的理念与思想资源。因为社会形势日益复杂，通过传统的管理和控制思维，政府已经很难化解社会问题或者有效回应社会需求了。通过“共同缔造”引入社会力量、建构一种政府和社会共治的新格局，符合海沧区政府的需求。此外，海沧区还具备全面推动“共同缔造”的一项结构条件，即相对充裕的地方财政保障。相对于经济建设可以直接带来财政税收，社会建设往往被视为一项花钱的事业，因为它对地方政府的财政投入有一定的要求。当然，从长期来看，社会建设能够带来不可估量的社会效益，并且政府只算经济账本身也是一种误区。但是在社会事业投入方面，地方财政实力确实与政府投入意愿存在正相关关系，基础教育投入就是一个最好的例子[12]。事实上，伴随经济的快速发展，近些年海沧区政府一直在加大对各项社会事业的投入，也将城乡一体化作为一项重要的政策目标。因此，对海沧区来说，通过“共同缔造”的方式来进行社会建设最重要的并不是加大财政投入，关键还是从机制、体制层面进行调整，通过改革达到改善治理的目标。

前文的讨论主要是在中央—地方关系的框架中展开的，焦点是中央层面的施政理念如何转换为地方层面的政策实践。相对于中央、省、市各级政府来说，区级政府实际上处于行政体系的末端，更多地扮演着政策执行者的角色。我们可以把“共同缔造”的案例看作自上而下推动的结果，因为无论是市级还是区级的政策文件，都在不断强调它与中央和省级政府指导思想与理念的一致性，将自身定义为贯彻和执行者的角色。通过对厦门市《规划》和海沧区《方案》的比较，我们也看到市或者区级政府表述的另一个面向——地方性，即政府话语在承接上级政府话语的同时，也是植入地方现实语境的。这就为我们理解“共同缔造”提供了另外一条线索，从自下而上的角度去发掘政府推动改革的动力。“共同缔造”本身也是社会问题倒逼的结果，也就是说社会需求的反馈在一定程度上促成了政策的调整。由此来看，区级政府实际上是自上而下和自下而上两股力量的结点，前者主要涉及政府间关系，后者则展示了国家—社会关系的一个面向。这就意味着，不能完全把区级政府视作一个被动的政策执行者，它本身也是具有很强主体性和能动性的决策主体。一项通过自下而上的方式强势推动的政策，如果无法回应基层的需求，那么所谓的政策执行很有可能沦为一种形式化的努力。而自下而上的反馈与诉求，如果有悖于上层的政治话语或者意识形态，也很难获得足够的政策空间与合法性授权。从这个角度看，“共同缔造”的有效性不仅取决于政策框架本身的合理性，而且在于上层理念跟地方问题之间的匹配性。