第三节　新药研究与评价相关法规

一、新药研究与评价的国际规范

对于新药审批，各国的规范都不尽相同，但目标都是安全、有效和质量可控。如果想要通过国外的新药评审而在该国/地区上市销售，就必须对该国/地区的新药评审组织管理形式有所了解。下面简单介绍美国、欧盟和日本的组织管理的基本情况。在全球化的大趋势下，已有一些国际通用规范实行，比如前面提到过的ICH相关文件。

（一）美国新药评价的组织管理

1.美国食品药品管理局（Food and Drug Administration，FDA）和新药申请分类

美国的药品审批管理由美国FDA负责，隶属于美国人类保健服务部（Human and Health Service，HHS）。FDA经过100多年的发展，已成为国际公认的食品药品监管权威机构，其颁布的相关法规经常成为各国参考的范本。申报新药由FDA下设的药品评审与研究中心（Center for Drug Evaluation and Research，CDER）进行评审，CDER下设规章政策办公室、管理办公室、培训与交流办公室、协调办公室、医药政策办公室、生物统计学和临床药理学办公室、项目执行办公室、业务流程办公室、新药办公室和药品科学办公室等12个业务办公室。

美国新药申请类别为三大类型，包括新药申请（new drug application，NDA）、仿制药的申请（abbreviated new drug application，ANDA）及非处方药的申请（over the counter，OTC），不同的申请品种有其相应的申请要求。

2.美国新药审批程序简介

美国新药研制单位将新药申请和相关材料申报提交后，若在30天内没有收到FDA的反对意见，则申请人可以自行开展临床试验研究，即申报材料提交后到开始临床试验的等待期是30天（我国新实行的药物临床试验默示许可，等待期是60天）。美国临床试验分为Ⅰ～Ⅲ期，内容与我国要求基本相同，完成后方可向FDA申请生产。仿制药或专利过期处方药报批不需要临床研究，但必须提供生物等效性试验资料，这样可以避免浪费。非处方药申报时不需要做临床试验，也不要求生物等效性试验结果，只需提供体外研究数据及药物稳定性数据即可。

另外，还有一些关于缩短审批时间的非正式指导原则，比如建议通过电话咨询的方式了解临床前试验材料如何整理，防止由于提交材料不符合要求而退审；对重点评价药物（包括抗恶性肿瘤药物和抗艾滋病药物等）可平行加速，也就是说在Ⅰ期临床试验结束、确认了安全性后，可以在进行Ⅱ、Ⅲ期临床试验的同时给予恶性肿瘤或艾滋病患者该药，但试验设计外受试人员效果不列入试验结果；对某些重点药物，可加快审批速度，但不能平行给试验设计外的患者用药。

（二）欧盟新药评价的组织管理

1.欧盟在其前身欧共体期间，自1965年起就颁布了一系列药品管理法规和指导性文件，目的是保障人民健康、建立药品自由流通的统一市场。欧盟新药审评机构包括欧洲药品评审局（European Medicine Evaluation Agency，EMEA）和各成员国各自的药品管理局，EMEA评审通过的药物可以直接在欧盟各成员国内销售，通过各成员国内药品管理局评审的药物只能在各自国内销售。EMEA成立于1993年，总部设在英国伦敦（因英国退出欧盟，自2017年11月起迁址至荷兰的阿姆斯特丹），包括人用医药产品委员会（Committee for Medicinal Products for Human Use，CHMP）、兽药产品委员会（Committee for Medicinal Products for Veterinary Use，CVMP）、罕见病药品委员会（Committee for Orphan Medicinal Products，COME）、草药产品委员会（Committee on Herbal Medicinal Products，HMPC）和儿科委员会（Paediatric Committee，PDCO）。EMEA实行董事会管理制，每个成员国派出2人参会，欧盟和欧洲议会各派2人。任期为3年，负责审批EMEA的工作规划、财务和执行主席的任命。EMEA的技术评审主要依靠外部专家，在其专家库中有1 200人，随时挑选专家组成工作组参加技术指导原则修订或技术评审。

2.欧盟新药审批程序简介　欧盟国家审批新药有3种基本程序，包括集中申请程序、非集中申请程序和一国申请程序。

集中申请程序是EMEA执行的程序，所有采用生物技术方法生产的产品必须经过此程序审批。该程序的特点是通过该程序的产品可在欧盟各成员国内销售，且可独家生产10年。评审过程如下：产品单位提交申请、报送资料，秘书部在10日内完成形式审查后交CHMP进行技术审查；CHMP在20日内完成技术评审，并在完成技术评审后30日内完成评价报告发送到欧洲委员会、各成员国和产品单位；各单位对评价报告若无不同意见，由欧洲委员会在30日内拟出决定初稿，下发至各单位；各单位对评价初稿若无不同意见，再由欧洲委员会在28日内作出正式决定，并下发。若在此程序中有不同意见，则CHMP按规定重新评价。

非集中申请主要针对未被强制要求进行集中申请的产品而又想在全欧盟销售的新药，该程序又被称为共识程序。其过程如下：由产品单位向某一国当局递交相关资料，在210天内完成审评，并出具评价报告；申请者要求当局将该报告送至其他成员国，进入共识程序；其他成员国在收到报告90天内反馈意见，若同意则可在该国上市，若有不同意见，则提交EMEA仲裁。

一国申请程序仅限于在一个国家申请上市销售的产品，按照各国的相关要求执行。

（三）日本新药评价的组织管理

1.日本是亚洲医药行业较发达的国家，其新药评价的组织管理有一定的借鉴作用。日本在1943年制定了《药事法》，并几经修订于1979年在国会通过，之后又经数次修订。其新药审批的部门是2004年成立的药品与医疗器械局（Pharmaceutical and Medical Devices Agency，PMDA），包括新药审查一部、新药审查二部、新药审查三部、生物制品审查部、非处方药与通用名药品审查部和医疗器械审查部。

2.日本对于新药的定义包括全新的化学品、区别于原来用途而第一次用于药用的物品、用于新适应证的药品、改变给药途径的药品、改变剂量的药品以及从未在日本生产过的药品。

其审批程序如下：由申请者按照规定填报相关资料，报都、道、府、县部门，由其提供技术指导，然后报至中央政府厚生劳动省（Ministry of Health，Labor and Welfare，MHLW），由审查课进行形式审查，然后转送PMDA，由PMDA审议后将结果提交MHLW批准。

二、我国新药研究与评价的相关法规

（一）我国新药评价的组织管理

1998年前，我国新药评价工作主要由卫生行政部门管理，县以上地方各级卫生行政部门所属的药政机构对辖区的药品进行监督管理工作。1998年，根据《国务院关于机构设置的通知》要求，组建了国家药品监督管理局，直属于国务院。2003年，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局（SFDA），仍直属于国务院。2008年，SFDA划归原卫生部管理。2013年3月，新建国家食品药品监督管理总局（CFDA），直属国务院，旨在提高监管行政效率。2018年，设立国家药品监督管理局（NMPA），划归新成立的国家市场监督管理总局。

（二）我国新药评价的相关法规

为了保障人民群众身体健康，保证上市销售药品的质量，借鉴国外相关法律法规精神，结合我国工作实际，SFDA颁布了一系列与新药评价相关的法律法规和指导原则。2007年10月1日颁布了《药品注册管理办法》及一系列相应的指导原则和管理规范，包括《药品审评中心技术审评决策路径管理规范（试行）》、《药品审评中心审评任务管理规范（试行）》及《化学药物长期毒性实验技术指导原则》等近百项相关文件（见表1-1），对药品的研究评价、生产经营等环节进行了详细的规范，构建起了符合我国国情的独立的新药法规体系，并在不断的发展演变过程中得以完善。尤其是60多项技术指导原则的结构体系和内容设置充分遵循了药品研发的客观规律，切实考虑了我国现阶段药物研发与评价的现状和实际水平，是我国药品注册管理法规不可缺少的技术支撑，而且在鼓励原始创新、引导自主药品研发科学化及推进药品评价规范化等方面有积极的作用。之后，为适应新制修订法律、药品审评审批制度改革的要求以及科学进步和医药行业快速发展的需要，又不断对2007年颁布的《药品注册管理办法》进行了广泛、深入的修订，坚持贯彻新制修订法律要求，吸纳药品审评审批制度改革成果，围绕明确药品注册管理工作的基本要求，对药品注册的基本制度、基本原则、基本程序和各方主要责任义务等作出规定，突出《药品注册管理办法》的管理属性。最新版《药品注册管理办法》于2020年1月22日颁布，7月1日全面实施。为深化药品审评审批制度，提高审批水平和效率，进一步推动我国药物临床试验规范研究和提升质量，国家药品监督管理局会同国家卫生健康委员会组织修订了《药物临床试验质量管理规范》，自2020年7月1日起实施。当然，这些新法规的实施给新药的研发提出了更多的要求、更高的标准，必将对我国从以仿为主走向仿创结合、以创为主的发展战略、进而促进我国从制药大国走向制药强国提供有力的政策支撑。

随着我国经济的发展，药品注册管理法规经历了不断地补充及修订，逐步把药品注册管理法规从简单的条款模式完善成为具备较高科学性、系统性的体系模式，并兼顾了社会、政治、经济和文化等多方面的因素。但是与国际新药研发的发展要求及我国药品注册管理工作面临的挑战相比，我国的注册法规体系依然面临着诸多挑战。在法规内涵、全面性、可操作性，尤其是实际监管效能等方面与发达国家相比仍存在一定差距，主要表现在以下几个方面：第一，完善法规和保持政策连续性之间的矛盾，这也是法规体系在发展过程中普遍面临的问题。为促进新药注册工作的合理化和科学化，进一步保障公众用药的安全，不断对法规进行修改和完善是必要的，但是具有约束力的政策较集中地频繁变化，本身就使政策丧失了连续性，同时也一定程度地影响了药品研发部门的工作，势必对制度的权威性产生影响。所以统筹和解决好法规修订、完善工作与保持政策连续性之间的矛盾非常重要，这可能需要职能部门制定相关政策时着重于基本原则的把握与稳定实施，同时也需要药品研发部门和生产企业树立前瞻性设计的理念。第二，法规的内涵仍需进一步充实，并加强监管的全面性。目前，我国药品注册管理法规的框架已经基本成型，并有了相应的技术支撑体系。但仍然在某些领域存在内容的缺失或不足，如针对听证会制度、第三方验证的管理规定以及罕见病和儿童用药研究和管理等方面仍显单薄。第三，法规实施的可操作性和实际监管效能仍需加强。由于国内药品注册等法规修订的复杂性，在一些法规条款中也提到了相关的监管事项，但实际上可操作性尚待加强。因此，相信我国新药注册管理法规在实践中将得到进一步的完善。

（李晓辉　刘　雅）