第二节 我国地方政府整体的负债率和债务率状况

（一）负债率：1996～2017年

表1-2展示了1996～2017年这22年间中央政府债务、地方政府债务相对于GDP的规模及变动情况，可以看出，地方政府负债率1996年只有2.09%，到2017年增长到19.96%，与此同时，中央政府和地方政府总体的政府负债率也由1996年的21.53%增长到2017年的36.25%。但是，政府负债率的增长主要是由地方政府负债率的增长引起的，中央政府负债率在1996年为19.44%，到2017年下降到16.29%。从图1-2也可以看出，近10年，中央政府负债率基本保持在16%左右，而地方政府负债率则有较大幅度的上升，最高达到23.93%，虽然之后有所下降，但是也基本维持在20%左右。

表1-2 1996～2017年我国中央政府与地方政府负债率

图1-2 2008～2017年我国中央政府与地方政府负债率

（二）债务率：1996～2017年

1.中央政府债务率（1996～2017年）

改革开放以后，我国中央政府从1981年起重新开始发行国债，表1-3展示了1996～2017年这22年间中央政府债务率及其变动情况，可以看出，虽然中央政府债务率比较高，但是基本上是保持稳定的，1996年为658.52%，2017年为712.66%，22年来只增长了54.14个百分点。

表1-3 1996～2017年我国中央政府的综合财力和债务率

2.地方政府债务率（1996～2017年）

表1-4展示了1996～2017年这22年间我国地方政府综合财力以及债务率的变动情况，1996年地方政府债务率仅为25.45%，2017年为76.74%，22年来增长了2倍多，可以说，地方政府加杠杆的速度要明显快于中央政府。

表1-4 1996～2017年我国地方政府综合财力与债务率

3.中央政府与地方政府债务率的综合对比（1996～2017年）

表1-5展示了1996～2017年这22年间我国中央政府债务率与地方政府债务率的对比情况，以及整体的政府债务率及其变动情况，可以看出，中央政府债务率远高于地方政府债务率，同时，整体的政府债务率是下降的，1996年为192.74%，2017年下降为128.12%。另外，虽然整体的政府债务率有所下降，但是中央政府债务率和地方政府债务率都在上升，这似乎是悖论，但实际上这说明了一个事实，那就是整体政府债务率的下降更多地源于地方政府综合财力相对于中央政府财力的增长，地方政府债务率对整体政府债务率的影响力或者说权重更大，而地方政府债务率相对于中央政府债务率要低得多，因此整体政府债务率的下降反映更多的是地方政府债务率与中央政府债务率之间相对的变化，而不能反映地方政府和中央政府各自的债务率变化。

表1-5 1996～2017年我国中央政府和地方政府债务率

当然，从2008～2017年这10年的变化来看，如图1-3所示，地方政府债务率、中央政府债务率以及整体的政府债务率都是在上升的，政府债务率从2008年的115.21%波折上升到2017年的128.12%，考虑到主权债务可能存在90%～120%的债务率风险警戒线，我国整体的政府债务率应该说并不低。

图1-3 2008～2017年我国政府债务率

（三）一般债务率和专项债务率：2014～2017年

《预算法》中，地方政府债务被分类为一般债务和专项债务而分别纳入一般公共预算和政府性基金预算，二者的资金投向和偿债来源有所不同：一般债务的投向主要是公益性项目，偿债来源是一般公共预算收入；专项债务的投向有一定收益，偿债来源对应政府性基金收入。可以说，地方政府一般债务风险和专项债务风险具有一定的隔离性[2]，因此本书不仅考虑整体的地方政府债务率，还具体细分为一般债务率和专项债务率，对于一般债务风险和专项债务风险进行相对独立的分析。

从表1-6可以看出，2015年《预算法》实施，地方政府债务纳入预算之后，地方政府的一般债务率无论是自有财力口径还是综合财力口径，都有明显的下降，考虑到地方政府一般公共预算（综合财力）中存在相当比例的中央财政补助收入，综合财力口径的一般债务率要明显地小于自有财力口径的一般债务率，如果以100%为风险警戒线，则整体而言，综合财力口径的地方政府一般债务风险基本上是可控的。

表1-6 2014～2017年我国地方政府一般债务率

从表1-7可以看出，2015年《预算法》实施，地方债务纳入预算并没有对地方政府专项债务风险产生实质性影响，相反，专项债务率有明显的提高。当然，这也是与当年的政府性基金收入大幅下降有关，2015年之后专项债务率的波动也基本反映了这一实际情况。考虑到地方政府的政府性基金预算（综合财力）中的中央财政补助收入比例很低，基本可以忽略，因此综合财力口径的专项债务率与自有财力口径的一般债务率基本相当。另外，如果以100%为风险警戒线，则整体而言，地方政府专项债务风险是不可忽视的。

表1-7 2014～2017年我国地方政府专项债务率

综合表1-6和表1-7，从图1-4可以看出，整体而言，地方政府的专项债务风险[3]要大于一般债务风险，并且专项债务率的波动幅度更大，这主要是因为以土地出让收入为主要组成部分的政府性基金收入波动较大。最后需要说明的是，考虑到“一级政府，一级预算”的财政体制，全国整体的债务率只反映债务风险的一个方面[4]，全面认识债务风险还要分析其在各级和各个地方政府的分布情况，因此在下面的章节中，本书将地方政府债务风险分别集中于省级、地级和县级，并分析其在每一级政府的分布情况，以全面认识地方政府债务风险。

图1-4 2014～2017年我国地方政府一般债务率和专项债务率

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[1]按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）的界定，依据偿债法律责任的不同，地方政府性债务具体划分为三类：第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业单位等自行举借用于公益性项目并以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。

[2]需要说明的是，一般公共预算和政府性基金预算的资金是可以统筹使用的，但是这种统筹更多的是一种单向统筹，即政府性基金收入可以调入一般公共预算，但是一般公共预算收入不能调入政府性基金预算。

[3]自有财力和综合财力口径的专项债务率二者相差不大，因此在图中没有区分。

[4]这一点从财政部确定的2018年地方政府新增债券限额分配上也可以看出来：2018年全国地方政府新增债券限额为2.18万亿元，其中一般债新增限额8300亿元，专项债新增限额13500亿元，从绝对规模上来说，专项债务就明显超过了一般债务，从相对规模上来说，一般债务新增限额占2017年末余额103631.79亿元的8.01%，专项债务新增限额占2017年末余额61468.01亿元的21.96%，后者明显更高。