二 金砖国家合作机制存在的主要问题

金砖国家合作机制虽然取得显著进展，但还存在诸多问题。金砖国家合作仍处于非正式阶段，还没有设立秘书处，缺乏支撑深化合作的长效性机制。

（一）金砖国家实体化合作亟待推进

尽管金砖国家领导人实现了多次会晤，但立场大于行动，金砖国家合作机制仍处于初级阶段。一些国家对金砖国家领导人峰会等多边合作机制尚存疑虑，特别是对金砖国家能不能代表其他发展中国家以及不同成员国在重大国际问题的协调一致上存在担心。所以，金砖国家的实体化合作是目前迫切需要解决的问题。只有加强实体化合作，才能把经济力量转化为政治影响力，在二十国集团、联合国和国际货币基金组织等国际机制中取得更为平等的地位，推动国际秩序更加公正化和民主化。目前，金砖国家仍没有设立秘书处，制约了实体化进程，无法确定合作宗旨、目标、任务、成员资格等基本要素。是否应该设立金砖秘书处一直是伴随金砖国家合作机制发展历程的传统话题，也是关乎金砖合作“进化”成为工作组织还是继续保持论坛形式的未来话题。设立金砖国家秘书处能够使金砖国家演变成一个“松而不散”的经济合作机制或经济利益共同体，巩固以领导人峰会为核心、以部长级会晤和高级工作组为支撑、智库年会等“二轨”渠道为辅助的制度性合作框架，防止西方国家的“分化”。此外，金砖国家内部从政治制度、经济体制和意识形态方面的相似性和协同性都较低，需要通过内设机构进行相应的协调。设立金砖国家秘书处，有利于促进金砖国家深化合作机制，克服缺少强制力和协同性这些无法回避的传统“难点”和“痛点”。

（二）金砖国家缺乏深化合作的有效机制

尽管金砖国家从四国发展为五国，但并没有形成一种有组织性、高度制度化的合作机制。长期以来，金砖各国之间在政治立场上大多从本国利益考量，存在不同偏向；在贸易投资机制上，金砖国家在市场准入、关税减让等方面还没有取得实质性进展，没有建立金砖国家贸易投资协定；在政治制度上，金砖国家选择也不一样；在对外战略选择上，也存在不同的战略定位与战略诉求。2013年以来，一股关于“金砖褪色”和“金砖失色”论调逐渐萌生。2013年8月26日《金融时报》刊登美国彼得森国际经济研究所高级研究员安德斯·奥斯伦德撰写的题为《金砖四国错失改革良机》文章，断言：金砖四国的盛筵已经散场，它们能否恢复活力，取决于它们能否在严峻时期开展改革；因为缺乏勇气，它们已经错失了在繁荣时期改革的机会。欧美一些知名智库和学者对金砖合作的转型前景进一步提出质疑。唱衰金砖的登峰之作则是“脆弱五国”概念的提出——巴西、印度和南非三个金砖国家同土耳其、印度尼西亚一起，被视作新兴经济体荣光不再的标志。受录音证据证明总统特梅尔赞成向前众议院议长行贿的政治丑闻影响，2017年5月18日巴西Ibovespa股指在早盘交易中下挫10.47%，迫使市场监管机构触发熔断机制，巴西雷亚尔兑美元汇率下跌7%。市场担心这些指控将葬送巴西政府修复该国越来越糟的公共财政的改革计划，并把巴西引向不确定状态。特梅尔和他的中间偏右联盟是2016年8月上台的，此前他的左翼前任迪尔玛·罗塞夫因违反预算规则而遭到弹劾。美国著名国际关系学者约瑟夫·奈在新加坡《联合早报》发表《没有粘合力的金砖》一文，质疑金砖国家的未来发展前景认为：尽管金砖国家这个组织或许有助于协调某些外交策略，但是无论经济还是战略都“没有办法团结起来”，没有必要把金砖国家当作“必须认真看待的政治组织”。松散的合作机制使各国之间本身存在的问题与矛盾没有得到沟通与化解，解决这些问题，需要金砖国家巩固和推进机制化，逐步建立有利于深化合作的长效机制。

（三）金砖国家建立自贸区存在较多制约因素

金砖国家一直致力于建设金砖国家一体化大市场，商建金砖国家自贸区有利于建设一体化大市场。在多哈回合推进有难度的情况下，对世界各国来说，建立自贸区是比较现实的选择，而作为发展中国家利益的代言人，金砖国家之间要想进一步密切合作关系，也应积极探讨建立自贸区的可行性，这符合金砖国家合作未来发展方向。金砖国家尽管经济发展结构有差异，但建立自由贸易区有助于这些国家打破合作门槛，也可为发展中国家在经济全球化中提高话语权夯实基础。然而，金砖国家建立自贸区面临实施障碍。1991年，巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭建立了南方共同市场，1994年南方共同市场建成了自由贸易区，起到了对外协调关税政策的作用。2010年，俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国建立了俄白哈关税同盟，对外实行统一关税，在此基础上组建的欧亚经济联盟于2015年正式启动，目标是到2025年实现联盟内商品、服务、资金和劳动力的自由流动，终极目标是建立类似于欧盟的统一市场。1985年，印度、孟加拉国、不丹、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡成立南亚区域合作联盟，随后进行了多次内部关税减让谈判，朝着自贸区的方向发展。2004年，南非、莱索托、斯威士兰、博茨瓦纳、纳米比亚共同签署新版南部非洲关税同盟协议正式生效，按照协议这五个国家在改变税率、税收共享及机构范围的决定方面采用了联合实施责任。因此，巴西、俄罗斯、印度和南非能否加入金砖国家自贸区谈判，在很大程度上取决于其所在组织成员与其他金砖国家之间经贸关系的发展。金砖国家各自参与的一体化同盟让这些国家拥有不完全相同的对外谈判自主范围。在此情况下，要找到金砖国家在建立自由贸易区方面的最大公约数并不容易。商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示，构建金砖国家自贸区目前仍是一件“方向上正确、技术上有难度”的事。国家发改委对外经济研究所国际贸易和投资研究室主任王海峰指出，构建金砖国家自贸区面临的最大挑战在于，金砖各国间的制度联系仍不够紧密。据统计，2016年金砖国家对外投资1970亿美元，只有5.7%发生在金砖五国之间[1]。

（四）金砖国家复杂的成员关系制约合作机制完善

金砖国家各成员之间存在着诸多短期内难以消除的矛盾。首先，随着“一带一路”的推进，俄罗斯对中国的防范心理不断加深，将严重影响中俄双边关系的深入发展。其次，中印边界战争伤痕难以愈合，边界领土争端悬而未决，导致中印之间战略互疑大于战略互信。中印巴三角关系的不平衡发展，西藏达赖流亡集团在印度的长期存在，导致中印双方把潜在的“朋友”当成“敌人”。印度贸易投资壁垒重重，导致中印经贸往来规模不大，贸易不平衡问题日益突出。中印互相缺乏对对方善意的理解，没有形成整体的合作蓝图，制约了两国关系的良性发展。因此，中印关系呈现出两面性的特征：一方面，作为亚洲崛起中的两个新兴大国，中印在国际体系改革、全球气候变化等问题上的合作需求日趋强烈；另一方面，受巴基斯坦因素、美国因素、边界因素等影响，中印也不可能达到盟友的程度。金砖国家同环孟加拉湾经合组织的合作也面临来自印度的干扰。印度视南亚为自家后院，不容他国“觊觎”。印度选择环孟加拉湾经合组织而不拉中国与巴基斯坦加入，带有明显的排除中国与巴基斯坦的意图，旨在以该组织为基础，逐步推进“东行”战略，进而实现其印度洋的战略与安全目标。2017年6月，印度边防人员在中印边界锡金段越过边界线进入中方境内，阻挠中国边防部队在洞朗地区的正常活动。中印边界锡金段已由1890年《中英会议藏印条约》划定，印度边防人员在中印边界锡金段越过双方共同承认的边界线进入中方境内，这与以往双方边防部队在中印未定界地区的边境摩擦有本质区别。洞朗地区历来属于中国，不属于不丹，与印度更没有任何关系，有历史、法理和现地三方面的充分依据，中方在洞朗地区修建道路，是在自己领土上的主权行为，完全正当合法，其他方面无权干涉。在此背景下，印军单方面挑起事端，违反了双方有关协定协议和两国领导人共识，严重危害边境地区和平与安宁。

（五）金砖国家经济增长分化影响伙伴关系的深化

经济增长是检验“金砖”成色的首要标准。“金砖国家”概念所以在全球声名鹊起，首先在于其经济增长速度快、发展潜力大的特性。近几年，金砖国家发展出现了许多新情况和新问题，也遭遇了完全不同于以往的挫折，经济面临不同程度挑战，经济增速普遍放缓，部分国家甚至出现衰退。处于调整期的金砖国家，面临着增长乏力和结构转型巨大压力。在外需萎缩和内需低迷双重压力下，金砖国家经济增速出现分化。受政局动荡、外需不振以及国内需求严重萎缩等负面因素的影响，巴西2015年经济陷入大幅衰退，经济增长率为-3.8%，2016年经济增长率为-3.5%。俄罗斯在美欧制裁、油价下跌、卢布贬值和地缘政治等多重因素的共同作用下，2015年经济出现较大幅度的萎缩，经济增长率为-3.7%，衰退程度创国际金融危机以来新高，2016年经济增长率为-0.6%。南非近几年经济增长速度不断下降，2015年经济增速仅为1.3%，2016年经济增长率为0.3%。金砖国家中，只有中国和印度的经济增长率高于世界平均水平（见表2）。

表2 2008～2018年金砖国家GDP增速

由于巴西、俄罗斯和南非经济增速大幅下降，2006～2016年中国GDP占金砖国家GDP总和比重持续上升，从45.1%上升到66.6%，占2/3，10年上升了21.5个百分点（见表3）。虽然中国在金砖国家中的地位和作用不断提升，但也在一定程度上造成其他金砖国家对中国的依赖，而中国经济对它们的依赖没有那么强，这就降低了其他国家完善金砖国家合作机制的积极性。中国一家独大格局不利金砖国家抱团取暖，需要吸纳更多新成员，稀释中国比重。

表3 金砖国家GDP、中国占金砖国家比重及金砖国家占世界比重