第7章 个人所得税改革的进展 问题及建议

——第108期“经济每月谈”综述

近日，中国国际经济交流中心举办第108期“经济每月谈”，主题为“关于个人所得税的讨论”。华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康、中国财政科学院研究员孙钢、中国法学会财税法学研究会副会长刘佐就个人所得税改革问题发表演讲。会议由中国国际经济交流中心学术委员会副主任刘克崮主持。

一 《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》的亮点

（一）完善纳税人的规定

贾康认为，《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《草案》）的实质性内容之一是明确纳税人规定。纳税人规定明确了居民个人和非居民个人两类概念。之前尽管纳税人实际上覆盖着在中国本土上有一段时间居住的外国人，但没有这么明确的概念界定，而且原来要求外国人要住满一年才纳税，现在缩短到只要住满183天，就要成为非居民纳税人。通过明确居民个人和非居民个人两类概念，扩大了中国的税收管辖权。刘佐指出，《草案》完善了关于纳税人规定，把一年改为183天，这样就扩大了中国个人所得税纳税人的范围和应纳税所得的范围，纳税人增加了，税基也扩大了，我国的税收管辖权也扩大了。这是各国通行做法，也是1980年以来我国第一次在这个问题上有重大突破。

（二）综合与分类税制改革迈出实质性步伐

贾康认为，《草案》把现行个税税法应税所得分成11类，实行不同的办法。对原来11类里面的一部分劳动性收入，即工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四个合在一起定为综合所得概念，对其使用统一的超额累进税率调节。相应地，居民个人纳税节奏不用按月掌握，而是按年合并计算，非居民还是按月或按次分项计算。这是综合与分类框架下给出的具体设计，表明多年的综合与分类税制改革迈出了实质性步伐。刘佐认为，实行综合征收为主、分项征收为辅的征税模式是1994年个人所得税法大修以来的第一次重大突破。

（三）优化调整税率结构

贾康认为，优化调整税率结构是此次方案实质性内容之一，其中很重要的是，最高档税率级距下限由原来的10万元提高到50万元，这明显降低了个体工商户和承包经营者的实际税负。刘佐认为，经营所得的超额累计税率不变，但税率的级距拉大，适用最高税率的应纳税所得下限提高到50万元，可以预判，个体经营者、个人独资企业的税负肯定是下降的，这对其发展一定有好处。

（四）增加专项扣除

贾康认为，《草案》增加对子女教育、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息支出、住房租金等专项扣除。一旦实行，会明显提高个税调节的差异化和负担的合理化，有利于实现税制公平。孙钢认为，每个家庭情况不一样，有的负担重，有的负担轻，特别是在全面实施二孩政策的情况下，增加附加费用扣除可以缓解现有家庭负担的差异，这是此次改革的亮点。

（五）调整起征点

贾康认为，《草案》把起征点定为每月5000元，每年6万元，这和《草案》所提的税率调整结合在一起，有利于降低中等收入以下群体的实际税负。

（六）增加反避税条款

刘佐指出，这次法案提出增加反避税条款，有利于加强个人所得税管理。

二 个人所得税改革面临的问题

（一）个税改革应更加体现对智力劳动的支持

贾康认为，个税改革实际方案只对工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性收入进行了综合，仅仅是在工薪数基础上规避了稿酬、劳务等劳动性所得，没有涉及金融资产生息等非劳动性所得，以及直接投资的资本利得。这会产生对非劳动性收入和知识价值的歧视。

（二）起征点不宜过高

贾康认为，对于起征点，不宜一下提到1万元。目前被个人所得税调节的社会成员总规模约为2400万，意味着只有2%的国民受到个税调节，这使个税明显边缘化了。按照现代国家税制发展趋势，要谨慎处理数量边界。若将起征点提高到1万元，则边缘化特征更加明显，不利于培养公民的纳税意识和衔接以后的税制改革。

（三）实行综合征收、费用扣除给征税带来诸多问题

孙钢认为，从国外经验看，设置费用扣除只是为了维持基本的生活水平，而我们一开始告诉公众的是维持社会平均生活水平。社会平均生活水平和社会基本水平不是一个概念。增加附加费用扣除虽然能缓解现有家庭的差异，但由于只有纳税才能扣，不纳税就扣不了，而现在纳税的人是少数，因此大部分人享受不到这个政策。所以，扣除项目越多，所产生的新的不公平及各种纠纷也会越多，特别是这些扣除的标准怎么设定，在什么环节进行，都将是面临的新问题。另外，随着个税改革深入推进，由申报量增大、申报环节复杂等带来的征管能力不足问题也日益凸显。

刘佐认为，实行综合征收、专项扣除和附加扣除后，将面临纳税人要不要调整，四个综合征收项目税率如何协调，对稿酬的税收优惠政策要不要改，扩大个税征收面与减税、提高扣除额政策目标矛盾，以及征管能力能否承受等问题。

三 完善个人所得税改革的建议

（一）个税改革要充分体现税负公平

孙钢建议个税改革要反复讨论和论证，应重点关注个税收入的不平衡。本次税改要考虑到家庭成员收支的差异和税负公平，这是基本原则。不要因为申报方式不同、家庭人口多少等问题造成税负差异。

（二）对智力劳动收入实施税收优惠，支持创新

贾康建议，在现阶段鼓励创新的情况下，知识分子的积极性应该得到保护和激励。因此，对于稿酬、讲课劳务，应给予适当优惠，计入税基时予以优化，保护和激励知识分子积极性和创新性。

（三）建立起征点自动调整机制

贾康建议，将起征点调整设定为一个自动调整机制并与物价挂钩，可以作为一个方向，这种方式也有国际经验可借鉴。比如每3年按照权威的居民消费价格指数（CPI）或是别的物价指数，自动调整起征点，避免耗费大量精力反复讨论起征点怎么调的问题。

（四）纳税数据应公开透明

刘佐建议，有关纳税的数字应该更加公开透明，国家公布方案或测算时，到底有多少纳税人，按什么税率纳税，纳了多少税，税改以后调整的内容是什么，纳税人多了还是少了，哪些人的税负增加或是减少了，增加了多少或减少了多少，都应清清楚楚，一目了然。将来在修改征管法的时候，应把反避税条款并到征管法里，不要在每一部税法里都写上同类的内容。

（五）分步骤实施个税改革

刘佐建议，本次个税改革分两步走，第一步，作为应急措施，重点调整工薪所得税，先小改。工薪所得是我国个人所得税最主要的来源。应参照2011年修改个人所得税法的做法，在调研论证的基础上先调整工资薪金所得的个人所得税，比如，经测算提高一下基本费用的扣除额，调整税率的结构，把按月征收改为按年征收。这样做的好处是操作上比较简单，立法工作所需时间比较短，讨论过程中的阻力相对小。第二步，大改或全面改革，经调查研究论证，完成综合征收为主的方案，在立法程序上参照企业所得税立法的做法，2018年先由国务院提交全国人大常委会审议，2019年3月提交全国人大审议。通过后，从2019年或2020年，充分做好准备工作，特别是充分利用信息化技术和国地税合并等有利条件。

（信息部 綦鲁明 整理）