三、提升乡村民生服务与发展的要求

乡村民生服务目标指向明确后，接下来需要关心的就是如何提升乡村民生服务。虽然目标、方向至关重要，它描述了乡村民生服务未来发展的蓝图和前行路径，但能否有效地提升乡村民生服务供给能力和健全乡村民生服务体系，关键要将乡村民生服务与发展的目标落实到实际行动中。为保证乡村民生服务能够按照既定的目标指向发展，农村基层政府和社区建设者们一定要清楚乡村民生服务与发展的基本原则，并在此基础上根据乡村振兴、城乡融合发展战略部署和乡村居民的具体服务需求，确定提升乡村民生服务的着力点。

(一) 乡村民生服务与发展的基本原则

在乡村民生服务及相关研究中，已有一些学者结合自己的研究需要提出了发展乡村民生服务或建立乡村民生服务体系的原则，如统筹兼顾原则、以人为本原则、参与性原则、主导性原则、节约性原则、因地制宜原则等。但总的来看，这些原则比较宽泛、笼统，缺乏操作性，并且多数研究“原则性”过强，就原则讨论原则，没有很好地在“原则”中体现社区公共服务的境遇、性质、目标，存在“虚”多“实”少的嫌疑。就学理而言，提升乡村民生服务原则不仅要立足于乡村民生服务实践活动需要，更需要积极回应国家发展战略，服从于乡村民生服务目标指向。由此，无论是提升乡村民生服务，还是建立健全乡村民生服务体系，都要求遵循如下基本原则：

1． 城乡民生服务一体化发展原则

城乡一体化是消弭城乡二元结构、实现城乡融合发展的重要战略，它要求乡村服务设施、服务项目与城市全面对接或并轨。由此，无论乡村建设实际境况如何，也无论这个乡村社区的服务水平怎么样，地方政府和基层建设者都要坚持城乡一体化发展、融合发展理念，努力克服民生服务与发展的不利因素，积极创造条件，促进乡村民生服务与本地城镇民生服务一体化发展。城乡民生服务一体化发展原则，是对乡村民生服务与发展路向的基本要求：首先，乡村民生服务要加快发展，在服务数量与质量上要快于、超过本地区的城镇社区，否则乡村民生服务不可能与城镇社区看齐，乡村居民也难以享有与城镇居民均等化服务。其次，中国城乡经济社会发展存在巨大差距，试图让乡村民生服务单方面跨过城乡沟壑是不现实的。况且，乡村民生服务嵌入在地方经济社会发展中，城乡民生服务一体化发展要与城乡经济社会发展一体化同步。再次，城乡民生服务与发展一体化是一个长期过程，并非要求立即就一体化，它需要经过若干年艰苦卓绝的实践，也并非每一项目服务都要一体化。要允许不同服务项目发展有先后次序之别，不能采取强制手段，要求每一项服务同步一体化。同时，要正确对待城乡特色服务，城乡居民有不同的服务需求，服务的供给不可能完全一样，不能追求“凡是城市有的服务，也要求乡村有”。如果这样做，势必造成服务资源的严重浪费。最后，中国不同地区的乡村民生服务与发展水平存在较大差距，城郊或发达地区的乡村民生服务水平已经接近城市民生服务水平，但中西部尤其是边远地区的乡村民生服务尚处于起步阶段。由于这些地区经济发展落后，民生服务与发展缺乏后劲，因此，在重视城乡民生服务一体化发展的同时还要关注区域一体化发展，防止出现城乡民生服务实现了一体化，而地区间乡村民生服务与发展水平差距增大的现象。

2． 乡村民生服务人本化发展原则

人本化原则，即为提升乡村民生服务要坚持以人为本原则。中国传统文化中的“民为贵，社稷次之”(《孟子·尽心下》)、“民可近，不可下”(《尚书·虞夏书·五子之歌》)的“民本”思想，要求农村基层政府在提升乡村民生服务和建设乡村民生服务体系中坚持以人为本的执政理念，“以人为前提、以人为核心、以人为尺度、以人为归宿”，想人之所想，急人之所急。乡村民生服务内容繁杂，涉及农村社区建设与居民生活的方方面面，不仅服务工作难度大、任务重，而且居民对社区公共服务需求不断提高，并充满着无限期待。坚持以人为本原则提升乡村民生服务：一要树立正确的民生观，“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”，多谋民生之利，多解民生之忧；二要解决好居民最关心、最直接、最现实的利益问题，为居民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”提供服务；三要服务资源更多地向民生领域倾斜，把农村社区中与居民生产生活密切相关的道路、水电、卫生、教育、休闲、消费等服务设施建设好，切实提高乡村居民的生活水平和生活品质；四要创新乡村民生服务管理体制，自觉让居民参与民生服务过程中，保障他们广泛享有服务的知情权、参与权、管理权、监督权，维护他们的服务权利。

3． 乡村民生服务个性化发展原则

中国乡村情况错综复杂，民生服务的基础设施、服务对象、参与主体、工作方法等也不尽相同，其发展必须坚持个性化原则。乡村民生服务个性化发展原则要求：第一，根据乡村居民的需要提供适当服务。由于农村生产生活条件比城市落后，居民在生产生活中遇到的困难与问题比城市居民复杂，对乡村民生服务的要求更多。然而，政府供给的公共服务重点一直是城市，加上乡村市场不发达，社会团体少，经营性服务和公益性服务都明显不足，民生服务供需矛盾突出。如今，乡村振兴、城乡融合发展进程不断加快，乡村的公共服务、经营服务、公益服务逐渐增多，但乡村“服务过剩”与“服务缺乏”并存，亟待根据居民需要供给服务，以杜绝盲目上服务项目，避免服务资源浪费。第二，慎重对待典型模式。一些地方在乡村民生服务实践活动中探索、积累了诸多宝贵经验，也相应地形成了典型的、成功的模式。提升乡村民生服务无疑可以吸收、借鉴这些成功经验，但一定不能照搬照套，以免在乡村民生服务的建设活动中犯经验主义、教条主义错误。一些模式是在特定地域形成的，其他地区难以模仿，再者，越是经典的模式，越难以模仿。每一个乡村都需要根据本地实际情况探究适合本地区行之有效的服务样式。第三，重视与城市民生服务对接。强调乡村民生服务立足特性，因地制宜地发展，但并不是说乡村民生服务与发展差距可以继续存在，更不意味着乡村民生服务不要与城市民生服务对接。提升乡村民生服务，不能过分强调自身特殊性，或以本地民生服务与城市差距巨大为借口，放弃加快发展。如此，不仅不利于提高乡村居民的服务水平，改善他们的生产生活环境，而且与城市一体化发展趋势相悖，不利于消弭城乡民生服务差距。

4． 乡村民生服务多元化发展原则

中国乡村民生服务供给主体一直是多元的，但一般以某一个主体为主，其他主体的服务供给能力微弱。20世纪，乡村民生服务主要供给主体是农村社会成员和农村集体组织，即通过农村社会成员摊派、集资或通过社队集体力量、政府附属事业单位向乡村居民提供低层次、有限的服务。21世纪后，城乡一体化实施，尤其是新农村建设、乡村振兴战略实施后，国家不断加大民生服务向乡村的输送力度，政府逐渐成为乡村民生服务最主要的供给主体。这种以某一主体承担主要供给责任的体制有利也有弊：利在于服务供给的责任主体明确，居民知道向谁要服务；弊在于主要责任主体往往力不从心，没有办法为居民提供全面的、高水平服务，并且无法与其他供给主体进行协调、配合。乡村民生服务“一主多元”的服务供给模式需要改进，要提升多元合作能力。一方面，要克服、纠正乡村民生服务供给主体的单一化问题。单一依靠乡村内生力量和政府力量供给服务都可能带来低效服务问题，即政府资源、社会资源、市场资源难以充分利用，导致民生服务中出现政府失灵、社会失灵、市场失灵。另一方面，要打破政府垄断民生服务，大力推进乡村民生服务市场化、民营化，“更多依靠民间机构、更少依靠政府来满足公众的需求”¹。当前，由于乡村成员流动加速，不少农村出现过疏化、空心化问题，越来越多农民对乡村建设和民生服务与发展缺少信心。但是，乡村建设是政府的刚性任务，一些地方政府不得不披挂上阵，亲自进行乡村民生服务工作。这既存在政府供给民生服务越位、错位的隐患，又可能造成社会服务、市场服务闲置。

5． 乡村民生服务普惠化发展原则

中国的乡村民生服务最初主要针对生活困难人群开展工作，即由基层政府及其民政部门向社区贫困群体或弱势群体提供社会福利性服务。进入21世纪后，北京市等一些地方政府陆续提出“大民政”理念，强调社区民生服务的“普惠性”，不仅重视社区中老、弱、病、残和其他困难群体，强化对民政服务对象的社会救助和保障服务，而且强调在此基础上拓展民生服务覆盖面，将全体成员列为社区公共服务对象，并且社区里的企业、组织机构和社会团体也成为民生服务对象。第一，民生服务的普惠化发展是乡村民生服务功能进一步完善的表现。在乡村民生服务与发展的初期阶段，由于服务机构、服务人员、服务能力都有限，选择服务对象并为其提供针对性服务，有助于发挥民生服务的最大功能，解决最困难人群的最迫切需要的服务问题。但随着新农村建设逐步深入，乡村民生服务功能和服务水平得到了大幅度提高，有能力为更多人群提供服务。第二，转型升级中的乡村居民都需要服务支持。在农业生产日趋规模化、现代化和农村生活日渐城镇化的过程中，农村社区共同体不断弱化，正在沦为“脱域的共同体”，熟人社会的人际关系正在被“互不相关的邻里”取代，居民的生产生活困难越来越多，越来越棘手，渴望民生服务、市场服务和公益服务为他们排忧解难。第三，发展普惠性民生服务对发展农村第三产业和拉动地方发展具有积极意义。乡村居民的家庭生活社会化趋势日趋增强，老人养老、小孩教育、病人照顾、红白喜事操办等都日趋社会化，发展乡村第三产业，建立健全乡村民生服务体系，不仅能满足乡村居民不断增长的服务需求，而且能拉动农村消费，促进地方经济发展。当然，乡村民生服务的这种以弱者为导向转变为以全体居民为导向，是民生服务的纵向功能整合，这种乡村民生服务依然是单向度的。²乡村民生服务普惠化发展还需要提高民生服务的横向整合能力，要摒弃政府与市场对乡村社区的“掌控”，充分发挥调动乡村居民内生资源和服务能力，让更多人群、企业、团体参与社区公共服务，并为更多的人群提供服务。

(二) 乡村民生服务与发展的着力点

1． 促进政府公共服务下乡，发挥政府在乡村民生服务中的“带头”作用

城乡融合发展战略实施和“服务型”政府建设，都要求政府改变传统的社会治理理念，强化政府公共服务职能。由此，新发展阶段政府从事农村社会治理活动，不能再像过去那样将自己置于乡村社会之外，高高在上地下命令，需要以身作则，主动参与到乡村民生服务活动中。由于政府“强大的权威能够保证政府在绝大多数情况下比任何个人或者团体更有能力”³，政府民生服务进社区，并在乡村社区建立便民服务中心和社区便民服务站，能更有效地提高乡村社区的党务、计生、教育、医疗救助、低保、劳动保障和就业、信访调解以及社会保险等服务水平。当下，政府可以选择两种方式将民生服务送到社区：一是在有一定规模的乡村社区建立、完善社区党群服务中心，包括邻里服务站、医疗服务站、养老服务站等，为居民集中提供服务；二是采用“服务代理”方式为分散且村庄人口少的居民提供服务。

政府成为乡村民生服务主要提供者，这是政府对过去不管不问乡村民生服务行为的纠正，是政府职能转变的进步表现，是有效促进城乡社区公共服务对接的重要举措，有助于乡村居民分享改革开放和经济发展成果。但是，一些地方政府在乡村民生服务中心或服务站建设中追大求全，存在包办乡村民生服务倾向，如四川省德阳市政府规定乡村便民服务中心要向居民提供76项基本的民生服务事项，便民服务站提供便民服务中心向社区延伸的35项基本服务职能。⁴政府大包大揽乡村民生服务肯定要出问题，最突出的是政府在乡村民生服务供给中角色混乱，即政府既是掌舵者又是划船者，政府已经做了并且正在做许多吃力不讨好的事情。不过，一些地方政府包办乡村民生服务也是出于无奈——多数乡村邻里、亲戚间的互助服务减少，志愿服务和社团组织的服务又没有培养起来，而市场服务在乡村又十分薄弱，政府要想在短期内提高乡村民生服务水平，就只能事必躬亲。如此，政府不仅做了许多不该自己做的事情，而且还有可能重蹈西方福利国家高财政负担的覆辙，进而给经济发展造成不利影响。鉴于此，依照新公共管理理论和新公共服务理论，政府在乡村民生服务中应该是“带头大哥”，一方面利用自己的行政地位，带领社会力量、市场力量参与乡村民生服务；另一方面要通过政府购买服务、外包服务等方式，加大乡村民生服务间接供应，以提高乡村民生服务水平。

2． 客观看待服务主体的不足，协调推进多元合作服务

由多元供给主体为乡村提供服务，客观上有助于推动乡村民生服务全面发展，但当前乡村民生服务主体在服务供给中都存在诸多不足。第一，民间互助服务显著减少。不少村庄在城镇化冲击下变得萧条、破败，居民原子化现象严重，邻里和亲戚提供的服务日趋式微，村庄里的互帮互助大幅度减少，甚至在有些地方，死人安葬类大事也几乎无人帮忙。一些丧户要么不举办祭拜仪式，静悄悄地安葬死者，要么花钱请专业丧葬服务人员，让他们代办丧事。第二，市场服务逐利性更明显。市场服务具有强烈的谋利特征，它们选择性地介入乡村民生服务领域。对于有利可图的服务，市场会不择手段地深度介入，以掠夺更多的利润，而农民真正需要且利润少的服务项目，如乡村金融服务、农产品销售服务，以及化解农业生产高风险需要的保险服务等都不太愿意参与。第三，一些政府及其事业单位服务“寻租”严重。一些地方政府出于财政压力，借口机构改革，将事业单位简单地推向社会、市场，以至于事业单位不得不利用政府招牌公然谋取部门经济利益。这表现在两个方面：一方面，一些事业单位仍旧是政府的附属机构，将自己看作管理部门，不愿意放下身价，与其他社会团体、市场主体一道为乡村和居民提供服务；另一方面，一些事业单位打着政府名号，以行政手段获取自己的势力范围，然后以市场手段谋取部门不当利益。

采取多元化方式供给民生服务是充分调动乡村社会服务资源、提高乡村民生服务水平的有效途径。乡村民生服务需要多元主体开展合作，不能因为供给主体在服务供给中存在一些问题，就轻易地限制其发展。首先，打造乡村利益共同体，让每一个参与主体“有利可图”。传统乡村社区是乡村居民生产生活的共同体，因为它与每一个居民息息相关，多数居民在“他好我也好”的逻辑下为维护村庄共同体尽一份心，献一份力。然而，随着村庄居民不断流出，村庄共同体的凝聚力和服务功能日渐式微，不仅居民对村庄共同体没有信心，不愿意做没有“回报”的事情，而且政府、市场和社会组织也对乡村社区共同体心灰意冷，不愿意“亏本赚吆喝”。这恰如亨廷顿所说，在一个缺乏共同体感的社会里，“每个领袖、每个个人、每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标，而置更为广泛的公益于不顾”⁵。如此，为了使政府、市场和社会组织真心实意地参与乡村民生服务建设，有必要重建乡村社区共同体。唯有乡村社区共同体稳定，有发展前途，多元供给主体才会在长期利益与眼前利益的博弈中作出理性选择，愿意为乡村民生服务承担“义务”。其次，完善多元合作服务体制。乡村多元主体合作供给服务是一项复杂的工作，需要有完善的体制机制予以保障。一方面，在利益实现上要尊重多元主体合理权益，赋予它们平等参与乡村民生服务权利，鼓励不同服务主体积极参与乡村民生服务活动，并切实保障其正当利益；另一方面，在运行手段上政府要管好自己的手，不能因为乡村民生服务是乡村振兴、城乡融合发展的重要内容，就肆意干涉社区具体服务活动，也不能因为自己是“带头大哥”，就违背市场运行规则，不顾其他主体的利益需求，威逼它们参与乡村民生服务活动。

3． 坚持均等化发展理念，推进乡村民生服务协调发展

民生服务均等化发展包括城乡民生服务均等发展和不同农村地区的民生服务协调发展，因此，提升乡村民生服务不仅要消弭城乡民生服务与发展不均衡，还要重视缩小不同地区乡村民生服务的发展差距。

首先，各级政府要按照城乡融合发展理念促进乡村民生发展。城乡融合发展是化解我国城乡二元经济社会结构的重要战略举措，它的实施要求各级政府彻底改变“重城市—轻乡村”的发展观念，将公共事业发展重点转移到乡村，进而保障乡村居民能平等、公正地享有与城镇居民一样的服务权益。虽然我国城乡经济社会发展差距大，乡村落后的经济发展会制约乡村民生服务与发展，但乡村民生服务与发展具有一定的独立性，并非经济落后就不能发展民生服务，乡村民生服务可以在政府支持下优先发展。优先发展乡村民生服务，不仅可以保障乡村居民真正享有与城市居民均等的服务权益，而且具有拉动内需功能，促进乡村经济快速发展，进而使城乡社会经济协调运行。

其次，调整乡村空间结构，努力建设好乡村民生服务中心。我国经济发达地区乡村、经济欠发达和落后的乡村民生服务水平差异大，并且各地农民居住的分散与集中程度也有较大差别，企图通过国家加大乡村建设以同步提高所有乡村民生服务水平是不现实的。鉴于此，地方政府需要根据本地乡村实际情况发展民生服务：第一，政府重点扶持中心社区民生服务建设，着力提升中心社区民生服务水平，从而在保障中心社区居民获得较高水平服务的同时，吸引更多的分散居民向中心社区转移；第二，在现有农村居住空间不作大调整的前提下，选择一个居中社区作为建设重点，形成如山东诸城市农村的2千米服务圈，为周边社区居民提供较方便的服务；第三，在山区和一些边远农村地区，村民集中居住难度大，中心社区的服务也难以覆盖的村落社区，政府可以选择代理服务方式，将村民的服务需求集中起来，集中代替村民办理。总的来说，由于我国乡村地区差异大，民生服务状况复杂，不能借口乡村情况复杂，就推脱政府发展乡村民生服务和提高服务水平的责任；不能不顾乡村民生服务建设的艰巨性，期望所有的乡村民生服务水平都能快速提高，并能与城市民生服务保持同一水平；也不能按照一个模式在不同的乡村推行民生服务，否则，政府将不堪重负，还造成资源的严重浪费。强调城乡民生服务、不同农村地区的民生服务一体化发展，绝不是城乡、不同农村地区民生服务一样发展，城乡民生服务一体化侧重于按照平等、公平、公正理念对待民生服务建设，追求的是无论居住在城市和乡村，还是居住在经济发达和欠发达或落后的乡村，居民都能享有均等化民生公共服务。

4． 优化服务体系，提升乡村综合服务能力

在乡村民生服务体系建设上，不少学者和地方政府官员都将建立健全体系作为发展乡村民生服务的目标，并为此进行理论讨论和实践探索。完善的乡村民生服务体系能满足居民的诸多服务需求，对提高乡村居民服务水平非常重要，但乡村民生服务体系建设不可能有统一模式，这是由于：中国乡村除拆迁安置社区、中心社区外，多数乡村社区规模不大，人口一般在几十人至几百人间，上千或更多人口聚集在一起的社区少；中国地域广阔，不同地区的生产条件差异大，农业生产各有侧重，有的以水稻种植为主，有的以小麦种植为主，经济作物和养殖业差别更大；中国不同地区经济社会发展水平差距大，城郊乡村、远郊乡村和偏远乡村的建设情况、居民流动情况、城镇化发展情况等都不尽相同。如此，乡村民生服务体系建设不能脱离居民的实际需要，不能不计服务成本，贪大求全。那种期望能满足所有居民所有服务需求的服务体系建设是不现实的，也是乡村民生服务资源的一种浪费。乡村民生服务体系建设的重点在优化服务结构上，要在全面了解居民的服务需求和评估基础上，选择性地发展服务项目。

选择性发展民生服务是有效提高乡村综合服务能力的重要举措。乡村居民的服务需求需要重视，服务困难和问题也需要解决，但民生服务能力不等于服务数量，更多体现在服务质量和服务效率上。当下一些地方政府在乡村振兴和民生服务与发展中没有注意乡村发展未来走向和居民不断流出村庄“疏化”的现实，盲目投资建设社区公共服务中心和服务站，追求提供“一站式”“一条龙”服务。从表面上看，乡村民生服务有场地、有设施、有工作人员，有门类齐全的服务，服务体系比较健全。然而，这类社区民生服务能力不一定高，如一些社区公共服务中心有图书室、电脑室、心理咨询室，但由于居民有更好的方式获取这类服务，进而使这些服务成为摆设，其服务能力可想而知。此外，乡村社区综合能力的提高不能局限于某一社区内部，地方政府在乡村民生服务供给上要有大社区、大服务概念。譬如，村庄服务不是十全十美的，不能满足每一个村民个性服务需求，但只要村庄服务环境好，如有方便的交通，村民完全可以到乡镇社区公共或民生服务中心或县市级服务中心寻求服务。虽然其中不少服务来自乡镇或县市服务中心，但这些服务与村庄服务相互衔接、补充，与村庄民生服务形成一体化，能方便、快捷地为村民提供高水平服务，它代表乡村综合服务能力水平。随着乡村的网络普及与发展，像卫生部门为村民看病提供的远程诊治服务、农技部门为农业生产提供的远程技术指导服务等，都是乡村民生服务空间的拓展，发展好了，能极大地提高乡村民生服务综合能力。

1 〔美〕E.S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第6页。

2 陈建胜、毛丹：《论社区服务的公民导向》，载《浙江社会科学》2013年第5期。

3 R .S.Downie,Government Action and Morality ,London: Macmillan,1964,p.73.

4 张欢、蔡永芳、胡静：《社区服务创新的制度性障碍及体制挑战——以德阳市 × 社区服务站为例》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》 2013 年第 2 期。

5 〔美〕塞缪尔·P．亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第24页。