第二章 国内外相关研究的学术史梳理及研究动态

2.1 核心概念厘定

2.1.1 公众

“公众”是一个复杂且富有争议的学术概念,约翰·杜威较早地对“公众”作了比较详尽的阐释,他提出“私人和公众的界限是基于行为结果的程度和范围而言的”1,并认为“所有那些被一个事件的间接后果影响的人组成了公众”2。继约翰·杜威之后,不同学科基于不同视角对“公众”进行了多样化的阐释。社会学从公众具有的基本共性出发对公众进行了解读,如美国社会学家戴维·波普诺认为,公众是一个具有共同利益、共同关心的事物或意见的分散人群,3它既包括公众个人,也包括公众的组织。卓光俊认为,公众通常是指具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。4 公共关系学从公众与组织的关系角度对公众进行了界定,即公众就是与特定的公共关系主体相互联系及相互作用的个人、群体或组织的总和,是公共关系传播沟通对象的总称。5 政治学视域内的公众与公共舆论或公众意见紧密相关,它所研究的公众并不是全国所有人民,而是对政治问题表现出一定的兴趣和关注,并且公开表达相关意见的人。因此,公众具有三个特性:第一,临时性,构成分子经常改变。第二,由问题决定,问题性质决定谁会公开发表意见。第三,偶然性,只是部分人偶然地对部分政治问题公开发表意见。6 行政管理学是从政府与社会关系的角度来界定公众,例如,向荣淑认为,公众指的是政府为之服务的主体群众,7李春燕则把“公众”界定为“行政相对人”8。科技管理学从科技知识与“地方知识”的视角来界定公众,尤其关注科学家与公众的划分。例如,柯林斯和埃文斯认为,公众既包括普通公众(有关外行者和无关外行者),又包括某个科技决策问题上的外围科学家。9 因此,科学家的角色因其参与科技决策类型的不同而不同,当科学家参与其所在专业领域的决策时,他扮演的是与公众不同的专家角色,而当他参与不属于其专业领域的决策问题时,则他的角色等同于一般大众。达顿的观点与柯林斯和埃文斯相同,他认为,公众包括无专业知识的公民与处于审议的创新领域无关的专家以及公共利益组织的代表,那些与争议的问题没有专业、政治或金钱关系的人,都是“公众”。10

公共政策学从政策客体的角度来解释公众,如杜威将公众定义为受决策影响或对决策感兴趣的所有人。11 乔斯认为,公众“在广义上,是指参与政策过程和决策的主体,不仅仅限于通常意义上的职业专家、政策分析家和决策者,而是包括更大范围内的社会参与者。这里的社会参与者可以包括非政府组织的代表、地方社团、利益集团和草根运动人士,也包括作为公民和消费者的个体外行人员”12。米勒利用政策制定的一个分层模型将公众分为非关注公众、感兴趣公众、关注公众和政策领导人。13 瑞恩和沃克依据受决策影响程度或关注决策的程度,将公众划分为利益相关者、直接受影响的公众、观察公众和一般公众。14 张晓杰在瑞恩和沃克分类的基础上将公众划分为:所涉公众——正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众;感兴趣公众——对环境决策问题拥有学习、研究和评论兴趣的公众,如学者、记者、评论员等;热心公众——对环境保护富有公益心和历史使命感的公众,如律师、学者、非政府环保组织等。15 本书采纳卓光俊对公众的内涵界定,同时采用张晓杰对公众的外延勾勒,即公众既包括受决策影响或对决策问题感兴趣的公民个人,也包括非政府组织。

2.1.2 公众参与

《现代汉语词典(第七版)》把“参与”一词解释为:“参加(事务的计划、讨论、处理) ” 。在西方, “参与”一词有多种表述方法,如 participation、 involvement、 consultation等,世界银行倾向于使用consultation,欧盟国家多使用involvement,美国则较多地使用participation。这些词之间的细微差别在于,使用这些概念时所站的角度不同,但基本上都是指参与、加入、参加、咨询。由于参与是加入、参加、咨询,因此参与不是决策主体内部的行为,而是一种由外向内的渗入、介入。所以,就参与行为本身而言,它并不意味着“决定”,而是属于“涉入”性质的。就参与是一种“咨询”“涉入”或“介入”活动而不是决策行为而言,应当说一切参与都属于公众参与的范畴。16

“公众参与”的最经典定义是由阿恩斯坦在其关于公众参与的一篇经典论文中界定的。她认为,除非在决策过程中公众的意见被真正地考虑进去,否则公众参与就是不充分的。“空洞的、形式化的公众参与和掌握影响决策过程与结果的公众参与权力,两者是截然不同的。”17因此,阿恩斯坦将“公众参与”定义为:“公众参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,使目前在政治、经济等活动中,无法掌握权力的民众,其意见在未来能有计划地被列入考虑……它是一种诱发重要社会变革的手段,通过社会变革,贫穷的公众能够享有富裕社会带来的利益。”18罗和弗鲁尔将“公众参与”定义为:“一系列旨在咨询、告知公众,并将公众纳入决策过程的程序,使受决策影响的公众能够在决策过程中表达自己的意见”19。罗和弗鲁尔在其后来的一篇文章中从信息传播的角度将公众参与( public participation)视为公众参加( public engagement)的形式之一,公众参加包括公众参与、大众传播( public communication)和公众咨询( public consultation) 。他们指出,大众传播和公众咨询是单项的信息流动与传播,信息要么从决策者流向公众,要么从公众流向决策者,而公众参与是决策者与公众之间的双向信息交流。20 克赖顿将公众参与定义为:“将公众关注、需要和价值纳入政府和企业决策中的系列过程”21。

贾西津认为,公众参与是指公民通过政治制度内的渠道,试图影响政府的活动,特别是与投票相关的一系列行为。22 王锡锌将公众参与界定为,在行政立法和决策过程中,政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众,就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题,以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程,进而提升行政立法与决策公正性、正当性、合理性的一系列制度和机制。23 蔡定剑认为,作为一种制度化的民主制度,公众参与应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时,由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息、听取意见,并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。24 蔡定剑的定义强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性,即双向沟通和协商对话,与贾西津、王锡锌的定义相比,其内涵界定较为狭窄。

本书采纳较为宽泛的公众参与界定,并将其定义为:社会公众在政府公共管理过程中表达利益诉求或者发表意见与建议的过程。根据不同的标准,可以将公众参与分为不同的类型。根据参与的时机,可以将公众参与分为决策前参与、决策中参与和决策后参与。这三种参与方式对于决策结果具有不同影响,决策前参与和决策中参与有利于制定合法的、质量较高的公共决策,而决策后参与有利于改变不良的、不合理的决策。根据参与的层次,可以将公众参与分为低等层次参与、中等层次参与和高等层次参与。低等层次的公众参与是指公众获得公共政策信息、参与讨论相关公共政策的过程。中等层次的公众参与是指公众通过参加听证会、写信、打电话等方式,向政府机关提出一些零碎的或系统的意见、建议和想法等。高等层次的公众参与是指在政府机关的决策中公众充分参与,并深深影响决策结果的过程。

2.1.3 公众参与机制

“机制”是源自近代自然科学的术语,《现代汉语词典(第七版) 》对其有四种含义界定:① 机器的构造和工作原理,如计算机的机制;② 有机体的构造、功能和相互关系,如动脉硬化的机制;③ 指某些自然现象的物理、化学规律,也叫机理;④ 泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式,如市场机制。随着近代物理学和生物学的发展,西方的一些社会学家开始运用有机体理论来分析社会,并将“机制”这一概念引入社会科学。在社会科学领域,“机制最主要的含义应该指社会中某些部门、领域通过建立富有生机活力的制度明确程序规则和落实措施等,使该系统健康有序运转的内在机理和方式”25。李明华等学者认为,机制“是指复杂系统结构各个组成部分相互联系、相互制约、相互作用的联结方式,以及通过它们之间的有序作用而完成其整体目标、实现其整体功能的运行方式”26。蒋牧宸将“机制”界定为:“系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互依存、相互制约的关系,以及它们之间协调运转,针对系统外界环境变化,进行内部运作的方式”27。根据以上概念界定,可以从三个层面来理解“机制”:① 结构层面——事物构成要素的相互关系,② 功能层面——事物构成要素相互联系所发挥的作用,③ 过程层面——事物构成要素之间相互作用的过程和方式。从社会科学的视角看,“机制”主要强调制度的运作及运作过程中各要素之间的相互影响。28据此,本书将公众参与机制界定为:政治体系在明确个人或者群体合理诉求的前提下所建立的一系列有关公众参与渠道、程序、规则的制度安排,从而保证个人或群体能够通过体制内的渠道和程序参与政府公共管理过程。公众参与机制作为一种制度安排,包括三个构成要素:公众参与主体、公众参与客体、公众参与程序。

第一,公众参与主体。公众参与主体是公众参与机制的首要因素和核心要件,构建公众参与机制的主要目的是维护公众参与主体的合理利益诉求。公众参与主体可以划分为个体和团体两类,其中个体可以是社会不同利益阶层的任何个人,团体则是具有共同利益目标的组织。由于个体能力和资源有限,参与力量薄弱且不具有代表性,因此个体公众参与的成效十分有限。公众参与团体因其广泛的代表性、较强的组织性和较高的资源整合能力,以及往往强度较大且持续时间较长,所以容易引起相关部门或者决策者的关注,从而有效实现团体的公众参与目标。

第二,公众参与客体。公众参与客体是公众参与主体进行公众参与活动时所指向的对象,一般是指国家管理者、政策制定者。公众参与客体是相对于公众参与主体而存在的,且以公众参与主体为存在前提,即只有公众参与主体的存在,其客体才能相应存在。与此同时,公众参与客体也为公众参与主体提供了行为的目标指向和意义,即公众参与客体是公众参与主体实施公众参与行为的诉诸对象,而公众参与客体的回应性决定了公众参与主体是否能够顺利达成公众参与目标。此外,公众参与客体具有相对性,相对于某个公众参与主体而言的公众参与客体,在基于自身的特殊利益诉求面向一定对象进行时,它又成为公众参与主体。

第三,公众参与程序。公众参与程序包括公众参与渠道与公众参与方式。公众参与渠道是公众参与主体与公众参与客体之间的中介和桥梁,是公众参与主体实现自身利益诉求或者发表意见与建议的重要路径。阿尔蒙德和鲍威尔将公众参与渠道分为合法的接近渠道和强制性的接近渠道,29中国学者一般将公众参与渠道分为体制内参与渠道和体制外参与渠道。30 体制内参与渠道包括制度化渠道和社会化渠道,前者具有合法化和制度化的特点,由立法机构、行政机构和司法机构构成,一般包括人民代表大会、人民政协、信访机构、人民法院和人民检察院等;后者具有合法化和社会化的特点,一般包括社会组织和大众媒体。体制外参与渠道主要包括集会、游行、示威、“走社会关系” 、利用新闻媒体曝光等,一般具有突发性和偶然性。公众参与渠道为公众参与主体提供了参与的空间,公众参与渠道的多寡及其顺畅与否决定了公众参与的难易程度。

公众参与方式是公众参与主体通过一定的公众参与渠道向公众参与客体表达利益诉求或发表意见与建议时所采取的方式和方法。公众参与方式可以分为理性化参与方式(或称理智型公众参与方式)和非理性化参与方式(或称情绪型公众参与方式)。前者是指公众参与主体运用合法的手段,按照制度内的渠道和程序有序进行利益诉求或意见与建议的表达;后者是指公众参与主体寻求制度外的非法手段来表达自身的利益诉求或者意见与建议。理性化参与方式属于正式制度安排,而非理性化参与方式主要是个体的选择,属于制度外方式。由于本书聚焦于环保公众参与的正式制度安排,非理性化参与方式不在研究之列,且由于理性化参与方式是制度内的渠道选择,因此本书在描述与阐析环保公众参与程序的供给现状时,将专注于公众参与渠道。

1 〔美〕约翰·杜威:《公众及其问题》,本书翻译组译,复旦大学出版社2015年版,第14页。

2 同上书,第15页。

3 参见〔美〕戴维·波普诺:《社会学(下)》,刘云德、王戈译,辽宁人民出版社1987年版,第604页。

4 参见卓光俊:《环境保护中的公众参与制度研究》,知识产权出版社2017年版,第36页。

5 参见石伶亚:《西部乡村民间公众利益表达引导机制研究——以湘西地区为例》,华中师范大学出版社2012年版,第4页。

6 参见冉伯恭、曾纪茂:《政治学概论》,格致出版社2008年版。

7 参见向荣淑:《公众参与城市治理的障碍分析及对策探讨》,载《探索》2007年第6期。

8 李春燕:《公众参与的功能及其实现条件初探》,载《兰州学刊》2006年第9期。

9 See Collins H.M., Evans R., The Third Wave of Science Studies: Studies of Expertise and Expe-rience, Social Studies of Science, 2002, 32(2).

10 See Dutton D., The Impact of Public Participation in Biomedical Policy: Evidence from Four Case Studies, in Peterson J.( ed.), Citizen Participation in Science Policy, The University of Massachusetts Press, 1984.

11 See Dewey J., The Public and Its Problems, Henry Holt, 1923.

12 Joss S., Public Participation in Science and Technology Policy and Decision-Making—Ephemeral Phenomenon or Lasting Change, Science and Public Policy, 1999, (5).

13 See Miller J.D., The American People and Science Policy: The Role of Public Attitudes in the Pol-icy Process, American Political and Science Association, 1983, (1).

14 See Renn O., Walker K., Lessons Learned and a Way Forward, in O.Renn, K.Walker (eds.), Global Risk Governance: Concept and Practice of Using the IRGC Framework, Springer, 2008.

15 参见张晓杰:《中国公众参与政府环境决策的政治机会结构研究》,东北大学出版社2014年版,第20页。

16 参见李艳芳:《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社2004年版,第1页。

17 Arnstein S.R., A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners Jour-nal,1969, (4).

18 Ibid.

19 Rowe G., Frewer L.J., Public Participation Methods: A Framework for Evaluation, Science, Tech-nology & Human Values,2000,(1).

20 See Rowe G., Frewer L.J., A Typology of Public Engagement Mechanisms, Science, Technology& Human Values,2005,(2).

21 Creighton J.L., The Public Participation Handbook: Making Better Decisions Through Citizen In-volvement, Jossey-Bass, 2015.

22 Ibid.

23 参见王锡锌主编:《行政过程中公众参与的制度实践》,中国法制出版社2008年版,第2页。

24 参见蔡定剑主编:《公众参与:风险社会的制度建设》,法律出版社2009年版,第5页。

25 吕会霖主编:《新世纪思想政治工作》,上海人民出版社2005年版,第80页。

26 李明华等:《精神文明建设机制论》,广州出版社1997年版,第2页。

27 蒋牧宸:《地方政府公共服务供给机制改革研究——基于公共治理的视角》,武汉大学2014年博士学位论文。

28 参见王长江:《中国政治文明视野下的党的执政能力建设》,上海人民出版社2005 年版,第273页。

29 参见〔美〕加布里埃尔·A.阿尔蒙德、〔美〕小G.宾厄姆·鲍威尔:《比较政治学——体系、过程和政策》,曹沛霖等译,东方出版社2007年版,第189—202页。

30 参见石伶亚:《西部乡村民间公众利益表达引导机制研究——以湘西地区为例》,华中师范大学出版社2012年版,第10页。