第二章　对外技术援助项目准备与申请

第一节　技术援助项目可行性研究

技术援助项目是指中方在援外资金项目下，综合采用选派专家、技术工人或提供设备等手段，帮助受援方实现特定技术目标的援助项目。项目可行性研究是在决策前，对拟实施技术援助项目有关的社会、经济和技术等各方面情况进行深入细致地调查研究；对各种可能拟定的技术方案进行认真地技术分析与比较论证；对项目实施后进行科学预测和评价。在此基础上，综合研究项目的技术先进性、适用性、经济合理性和有效性，以及实施可能性和可行性，从而确定该项目是否应该实施，如何实施，是继续实施使之进入项目下一阶段，还是就此中止项目等，为项目决策提供可靠的科学依据，为下一步工作的开展打好基础。

可行性研究的主要任务，是按照《对外援助项目立项管理规定（试行）》的要求，对拟建项目进行方案规划、工程技术论证、社会与经济效果预测和组织机构分析，经过多方面的计算、分析、论证评价，为项目决策提供可靠的依据和建议。因此，项目可行性研究是保证项目以最少的投资耗费，取得最佳经济效果的科学手段，也是实现项目在技术上先进、经济上合理和建设上可行的科学方法。

可行性研究作为项目决策和编制可行性研究报告的依据，项目决策者主要根据可行性研究的评价结果，决定一个项目是否应该实施和如何实施；作为申请项目经费的依据和项目主管部门商谈合同、签订协议的依据，项目主管部门可同国内有关部门签订项目所需原材料、能源资源和基础设施等方面的协议和合同，以及同相关厂商就引进技术和设备正式签约；作为项目拟采用的新技术、新设备的研制和进行地形、地质及工业性试验工作的依据，项目拟采用的新技术、新设备必须是经过技术经济论证认为可行的，方能拟订研制计划；作为环保部门审查项目对环境影响的依据，也作为向项目建设所在地政府和规划部门申请施工许可证的依据。

一、可行性研究原则与目标

援外项目可行性研究遵循“全面系统、客观准确、充分论证、科学荐策”的工作原则，主要围绕以下三方面的援助目标开展：①政策目标：指项目在双边、多边或国际层面实现相关援助政策的积极作用；②技术目标：指项目的援助必要性、技术可行性和投资合理性；③效果目标：指项目的经济社会效果以及能够在受援方持续发挥的政治外交或公共影响力。鉴于援外项目具有很强的政治、外交意义，考察单位需要组建一支政治合格、技术过硬、身体健康、相对稳定的队伍。根据对外援助项目管理有关办法，项目调研或考察人员需要具有相应的技术资质和项目管理专家岗位证书。调研或考察组组长需选派经验丰富的项目设计人员参加考察，保证主要项目设计人员参加过考察，了解项目基本情况。援外项目因国家和项目的不同而情况各异，多数项目内容不够明确、不够详细，有待现场实地探勘和调查时落实，因此出国前的准备工作要充分，比如了解政府间有关协议及受援国对拟实施项目的要求，以及了解中国在受援国援建项目的基本资料等。

二、可行性研究前期准备工作

可行性研究工作组在现场考察前应充分做好考察准备工作，包括编制考察工作计划、考察方案和收集资料提纲，做好对外商谈的准备工作，及时提交需由受援方提供的资料清单（中、外文）等。援外项目可行性研究单位（含预可研）在开展可行性研究过程中，应当全面搜集援外项目的基础资料，主要包括：受援方国民经济长期规划、行业规划、地区规划及专项规划；受援方经济社会发展水平，自然条件等情况；受援方历史、文化、宗教和风俗习惯；与援外项目有关的财税、金融、贸易、环保、市场准入、劳动、出入境管理等方面的法律法规，以及相关技术法规和技术标准；与援外项目有关的配套基础设施和实施条件；与援外项目有关的各类生产要素的采购、供应、准入条件和市场价格；项目完成后运营的考虑，以及受援方可投入的人力和资金等情况。驻外使领馆经商机构应当协助可行性研究单位做好援外项目基础资料的搜集工作。如国内搜集无法满足可行性研究工作需要，可行性研究单位可派可行性研究工作组赴受援方进行现场考察，对可行性研究初步结论进行核实和校验。

可行性考察时间紧、任务重，可行性现场考察时间一般为10～20天，很多受援国家的工作效率不高，政府相关部门的人员责任心不强，例如有些国家的穆斯林每天都要做祈祷，周五还要做礼拜，这就有可能影响考察的进度，因此在出发前需制定考察组工作时间安排和外方需配合的时间安排，要考虑到政治经济、民俗风情合理安排。中方考察工作计划关键时间节点共4个：①确定与当地政府指定的部门商谈，了解本项目基本情况，并提交“考察工作计划”及“所需基础资料清单”的时间；②现场调查，与当地有关部门接触，搜集资料，现场选点调查，对设计方案进行评估，初步确定设计方案的时间；③考察组向中国政府汇报设计方案，然后根据中国政府指示和意见，对设计方案进行修改完善的时间；④与受援国商签考察会谈纪要，要求受援国按照所需资料清单内容补充完善的时间。受援国需要配合考察工作的关键时间节点共4个，分别为：①拟订本项目负责人、安排联络专业人员，在考察期间全程配合考察工作的时间；②考察启动会议的时间，考察启动会议要协调安排相关部门（卫生、农业、水利、交通、市政、地方政府代表等）参加初次会谈，确定所需收集资料提供的时间；③组织本项目方案研讨会议的时间，方案研讨会议要协调安排相关部门参加，确定技术标准及设计方案，同时继续配合考察组进行补充调查和资料收集；④完成会谈纪要签署及资料提供工作的时间。

三、可行性研究主要流程与内容

现场考察的流程是首先考察组到达现场后需向经商处、使馆汇报考察的目的、工作内容及工作计划，听取使馆和经商处对考察组的工作过程及结果提出的意见。工作组开展现场考察的主要工作内容包括：①全面听取受援方介绍拟实施项目规划，详细了解受援方项目需求和对援助目标的具体建议；②深入了解和研究项目的现场实施条件；③核实国内所搜集项目资料的准确性，补充搜集项目可行性研究及后续实施所需资料；④全面开展项目调研与论证。可行性研究工作组的现场考察应当在经商机构的监督和指导下进行。在经商处陪同下会见受援国项目的主管部门，详细了解外方的需求，提交考察组日程安排、会谈纪要稿及需外方提供的资料清单，并就考察期间的工作内容、日程安排等确定落实，要求外方派专人与中方考察组共同工作；考察当地已建成或正在建设的项目，调研受援国项目管理制度、搜集项目所在地的基本情况；考察组进行现场踏勘，研究可行的工程方案；设计人员进行线位分析，对设计方案进行评估，初步确定设计方案，编制项目初步预算；考察组根据受援国社会经济发展状况、发展规划和项目建设条件，对本项目的建设必要性进行深入分析，在技术层面同地方政府就初步工程方案和中外分工进行充分的沟通，就商务部批准的会谈纪要与当地政府部门进行商谈，达成一致意见；会同使馆就考察组设计方案等向国内汇报，等待批复，然后根据商务部援外司的指示和意见，对设计方案进行修改完善，与受援国商签考察会谈纪要。

现场考察人员需提高安全意识，防范风险，主要是疾病和文化、宗教冲突和种族歧视。许多国家信仰不同，文化禁忌也较多，要尊重受援国的宗教习惯，避免引发冲突。有些地区恶性传染病较多，如疟疾、黄热病、霍乱、登革热等，发病和死亡率都很高，考察人员在出国前要前往防疫站注射疫苗，积极预防。在商签会谈纪要时需采取坚持原则、灵活的谈判方法，充分的友好协商，避免陷入僵局。对受援国提出的建议或要求予以耐心的解释，若超出授权范围需以友好的态度协商，以便达成一致意见。现场考察会谈纪要必须明确中外方的分工与职责、设计范围内容，明确界定、分清职责，以免引起不必要的纠葛，如外方负责提供项目永久建设用地和临时用地，并取得有关部门批准的许可手续；受援国免除中国政府建设本项目所需设备、材料和为执行本项目派遣的中国工程技术人员的生活物资的进口关税、其他捐税等；协助办理中国技术人员的出入境、居留和工作许可等手续；负责完成本项目的环境影响评估报告并办理相关手续，以取得环保部门颁发的环保证书，保证项目符合受援国环保要求等。

四、可行性研究成果

援外项目可行性研究成果文件应充分论证援外项目立项的必要性、技术可行性、投资合理性，保证内容完整、客观准确、结论清晰、深度达到要求。立项的必要性论证主要从政策层面对援外项目的建设必要性进行分析评价，包括项目与中国对外战略、规划及有关政策等符合性；与受援方发展规划及法律、政策等符合性；项目实施带来的国际国内影响；项目所涉及各方的实际需求；受援方对该项目的需求在政治、经济、社会及财政上的合理性等主要方面。技术可行性论证主要评价援外项目技术方案是否可行和适用，同时兼顾项目后续实施和运营、管理维护需要，包括合理选用技术标准、充分进行技术方案论证、保障项目可持续发挥作用等主要方面。投资合理性论证主要评价援外项目投资规模的适度控制以及与技术方案的匹配性，包括投资预估算、投资比较分析和投资风险预测等主要方面。

援外项目可行性研究报告内容应全面、系统，重点突出，按照国内相关行业和受援方（如有）的规定和要求编制，并满足编制立项建议书、确定立项绩效目标和进行后续实施管理工作的需要。可行性研究报告应在充分考虑影响项目造价的各类因素基础上，根据对外援助的有关规定编制项目预估算，该预估算将作为拟定项目投资计划限额的依据。援外项目可行性研究报告一般应包含以下内容：项目背景、编制依据和可行性研究概况；与项目相关的受援国概况；援助目标设定；立项必要性论证；技术可行性论证；援助方案设想；投资规模控制与资金筹措；环境、安全、财务、风险等专题研究；采购方式；援外标识使用方案；宣传方案，及可行性研究结论。对于涉及环境评价的成套项目，可行性研究报告应当单独编制环境评价专章，并附列经受援方履行国内环境评价程序正式审定的环境评价结论。未编制环境评价专章或未附交受援方环境评价结论的成套项目不得作出可行性结论。对于受援方仍需进一步落实现场建设条件的项目，可行性研究报告应当明确提出与受援方商定的后续落实方案和时间计划，并对后续落实方案的可行性作出评估意见。现场建设条件不能充分落实或后续落实的项目不得作出可行性结论。

物资项目的可行性研究报告应进一步分析和论证受援方具体使用部门或最终用户的使用需求，所供物资产品的技术成熟度、生产能力、技术水平、监造要求、供货期限及价格变化趋势等市场调查情况，对于《对外援助物资供货指导目录》以外的物资产品还应补充开展政策评估和技术评价。技术援助项目可行性研究报告应进一步分析和提出明确的技术援助目标，科学设计实现援助目标的技术路径和综合性要素组合方式，调研与技术援助相关的知识产权政策以及论证保护知识产权的可行性和措施。对于涉及专利、专有技术服务或附带唯一供货企业物资的技术援助项目，应当对选定唯一技术或唯一供货企业物资产品的必要性和可行性进行专题论证，并详细说明唯一技术或供货企业信息。受援方对于转让技术有要求的技术援助项目，可行性研究报告还应当充分调研与技术援助相关知识产权归属、转让的法律制度，论证受援方参与技术转让的方式和条件。

五、援桑给巴尔血吸虫病防治项目第一次考察报告

2013年3月16—27日，应桑给巴尔卫生部邀请，原国家卫生和计划生育委员会国际合作司和疾病预防控制局、中国疾病预防控制中心寄生虫病预防控制所、原江苏省卫生厅、江苏省血吸虫病防治研究所和WHO组成联合考察组，赴坦桑尼亚桑给巴尔对其血吸虫病防治情况进行了现场考察，并就下一步合作框架进行了初步讨论。

（一）考察组开展的主要工作

1.分别拜会桑卫生部常务秘书（principal secretary，PS）Mohamed Jiddawi先生、WHO驻桑办事处主任Pierre Kahozi-Sangwa、中国驻桑总领馆领事刘小恒（总领事陈琦曼参与接待高访团在外），与桑卫生部疾病预防控制司被忽视热带病处（NTD program，department of preventive health services）项目主任Mohamed Khalfan和公共卫生实验室（public health laboratory，PHL）主任Said Ali等官员和技术专家进行座谈和交流，了解桑血吸虫病流行现状、防控目标和措施，并介绍中国防控经验。

2.对奔巴岛血吸虫病流行现场进行调研。考察了血吸虫病流行区3个不同的有螺环境，并现场采集当地血吸虫病传播媒介——水泡螺，在实验室初步观察了中国新型灭螺药物对水泡螺浸杀效果。在奔巴岛Micheweni区Kinyasini小学采集56名一年级小学生的尿液，并进行了血吸虫卵显微镜检测。

3.与桑官员和技术专家研讨合作框架，并初步达成共识。重点讨论了中国血吸虫病防治成功经验和技术措施在当地进行试点推广应用和WHO协助加快对中国产灭螺药氯硝柳胺新剂型生产预认证（Prequalification，Pq）可行性。

4.与江苏援桑医疗队进行座谈和交流，了解当地对血吸虫病人临床诊断和治疗能力，讨论加强我国援外医疗队血吸虫病临床诊断和治疗能力需求，依托我国援外医疗队加强对当地血吸虫病临床诊断和治疗的可行性。

5.考察了中国水利水电建设集团在桑给巴尔奔巴岛承包的非洲开发银行农村供水项目，了解农村改水项目纳入血吸虫病综合防控措施可能性，并对我国援外工程人员进行血吸虫病预防和诊治基本知识宣传。

6.在行程最后一天，考察组拜会桑卫生部疾病预防控制司司长Malick A. Juma，反馈考察情况并就桑血吸虫病防治工作以及合作提出建议；再次拜会中国驻桑总领馆领事刘小恒，汇报考察成果，争取领馆对开展血吸虫病防治工作的支持。

（二）桑给巴尔血吸虫病疫情和防控主要情况

1.桑给巴尔血吸虫病流行现状

桑给巴尔主要流行埃及血吸虫病。除桑给巴尔岛南部地区和西部略发达地区外，其他地区均有血吸虫病流行。1986年桑给巴尔政府实施血吸虫病控制干预前桑血吸虫病感染率曾高达60%以上。经过25年以全民吡喹酮治疗（MDA）为主的干预措施，2011年桑给巴尔岛和奔巴岛24个学校的调查显示，桑给巴尔岛和奔巴岛的血吸虫病感染率分别降至8%（0～38%）和15%（1%～43%）。

考察组在Kinyasini小学共采集尿液样本56份（男生、女生分别为36、20份）。实验室检测发现12人感染血吸虫病，感染率为21.4%。除1名女孩外，11名均为男孩。调查结果显示，经过多年吡喹酮全民化疗（MDA），当地血吸虫病流行依然较严重。

2.桑给巴尔血吸虫病防治情况

1986—2011年，血吸虫病控制策略主要是采取以降低发病率为主的全民化疗措施。但由于资金、药物和现场实施的质量等问题，化疗人群覆盖率和持续性均未达到规划要求。如2003年、2007年、2008年未开展任何化疗干预措施。目前，在WHO支持下，桑给巴尔在全国范围内推广每年2次的MDA为主的干预措施，WHO还承诺在今后几年继续提供所需的治疗药品。

由于单一全民化疗措施不能阻断血吸虫病的流行，2011年，在盖茨基金会资助下，瑞士热带病和公共卫生研究所等多个研究机构与桑给巴尔卫生部合作，在桑给巴尔启动血吸虫病评价和研究联盟项目（The Schistosomiasis Consortium for Operational Research and Evaluation，SCORE）。该项目目标：探讨桑岛消除血吸虫病的有效模式，3年内在桑岛消除血吸虫病，5年内阻断其传播；3年内在奔巴岛控制血吸虫病（发病率小于10%），5年内消除血吸虫病。项目覆盖桑岛和奔巴岛各45个乡，计划在不同地区分别采用“全民服药”“服药+灭螺”“服药+健康教育”等不同干预措施的实施性研究试点，于2012年开始实施，由于该项目在每一试点的覆盖范围过小，实际上仅能作为一项科研项目，包括WHO和桑给巴尔卫生部认为该项目未能实现预期目标。

3.桑给巴尔血吸虫病防治面临的主要问题

（1）血吸虫病防控自身没有经费投入，主要依赖外国援助。桑给巴尔没有独立的公共卫生机构，行政、技术结合在一起。在国家层面，卫生部设立被忽视的热带病项目办；在地区层面，有卫生管理队；乡层面，有卫生所。但缺少专业公共卫生人员。技术力量最好的机构是公共卫生实验室，由一些国际基金会资助，与桑给巴尔卫生部仅为合作关系。目前从事血吸虫病防控的人员主要根据项目需要临时招募，特别在社区层面，缺少专业公共卫生人员。

（2）仅采取吡喹酮全民化疗措施，没有针对血吸虫病传播媒介的控制措施，同时桑给巴尔卫生部也缺少与农业、水利、教育等多部门的合作，没有任何综合控制措施。因此，仅能降低发病率，无法切断传播途径。

（3）奔巴岛卫生环境较差，农村地区缺乏安全水源，人们在日常生活中不得不接触有血吸虫感染危险的水体。儿童也有在水里洗澡、撒尿等习惯，导致当地血吸虫病持续传播、流行。

（三）合作初步分析及合作框架

1.合作初步分析

基于以下原因，考察组认为援助桑给巴尔控制和消除血吸虫病对中国、坦桑尼亚（包括桑给巴尔）和WHO均具有重要意义，并建议通过合作，由中国和WHO共同支持桑给巴尔政府国家控制和消除血吸虫病行动计划：

（1）作为中国援非的一个部分，中国与WHO合作，共同加强在公共卫生领域对非援助是我国与WHO达成的共识。血吸虫病流行是坦桑尼亚（包括桑给巴尔）危害人民健康和经济发展的主要公共卫生问题之一，桑给巴尔政府有控制和消除血吸虫病的迫切需求，坦桑尼亚与中国有长期的友好关系，援助桑给巴尔控制和消除血吸虫病不仅符合中国和坦桑尼亚（包括桑给巴尔）的利益，也符合我国与WHO达成的共识。

（2）由于桑给巴尔地理范围较小，仅有一种血吸虫——埃及血吸虫，且该血吸虫仅感染人，没有动物宿主，相对容易控制，不仅有利于我国血吸虫病防治经验、策略和措施在非洲的推广，也有利于WHO在非洲控制和消除血吸虫病目标的实现。

（3）由于当地血吸虫病传播媒介——水泡螺对我国研发的灭螺药氯硝柳胺新剂型敏感，不仅有利于推动WHO对我国灭螺药氯硝柳胺新剂型的Pq论证，也有利于我国灭螺药新剂型在非洲血吸虫病控制与消除工作中的推广应用。

2.合作框架

（1）由于桑给巴尔目前缺乏血吸虫病综合防治的经验和技术，我国血吸虫病综合防治的经验和技术如何在非洲推广应用，也需要通过试点进行验证和根据当地情况进行改进，考察组建议在协助制订桑给巴尔国家控制和消除血吸虫病行动计划之前，需要进行基线调查和综合防治试点。初步建议在有经费支持前提下，争取在下一个小学生入学周期前（2014年1月前），选择3～6个Shehia（原SCORE项目外的Shehia）进行基线调查，并对中国灭螺药在桑给巴尔进行实验室灭螺剂量和效果评价。根据基线调查结果，选择2～3个Shehia进行血吸虫病综合防治试点，争取3～5年在试点范围内实现消除血吸虫病目标。

（2）由于目前缺乏对当地血吸虫传播媒介水泡螺的生物学和生态学特性的基本资料，也缺少对当地有螺环境、新型灭螺药物剂量和现场灭螺方式与时间等的资料，需要在综合防治试点具体实施前进行水泡螺生物学/生态学特性现场调查研究，并进行新型灭螺药实验室和现场应用效果评价。为此，考察期间江苏省血吸虫病防治研究所与桑给巴尔公共卫生实验室签订了在桑给巴尔进行中国新型灭螺药的实验室和现场灭螺应用效果评价，及水泡螺生物学/生态学特性现场调查研究合作协议，并以此申请中国科技部有关对外合作研究和技术推广项目。

（3）为推广中国控制和消除血吸虫病综合防治经验和技术，WHO承诺加快对中国生产氯硝柳胺新剂型的认证，以便中国生产氯硝柳胺新剂型能在桑给巴尔血吸虫病综合防治试点应用，并在非洲血吸虫病流行地区推广使用。

（4）为培训桑方血吸虫病防治技术人员，考察组建议桑方通过中国驻桑总领馆提出培训需求。江苏省血吸虫病防治研究所作为中国商务部对非热带病培训基地，同意可在2014年向国家商务部申请举办一期对非血吸虫病防治培训班。

（5）专家一致同意，在第一年血吸虫病综合防治试点取得成功后，中国和WHO共同帮助桑给巴尔制订在全国开展血吸虫病控制和消除国家行动计划。

（四）下一步工作考虑

中国与WHO加强在非洲合作有利于体现我国对WHO和国际卫生合作的支持，增强我国对非洲卫生援助的效果，树立我国在非洲良好形象，推动中国优势领域的产品和技术“走出去”。桑给巴尔血吸虫病防治合作将探讨全新的合作模式，我国宜整合相关资源、统筹规划、稳妥推进。

1.拟考虑将我国2013年向WHO自愿捐款部分指定用于桑给巴尔血吸虫病综合防治试点，为第一年防治试点提供技术、人员和经费支持。

2.与桑给巴尔卫生部和WHO保持沟通，尽早完成桑给巴尔血吸虫病综合防治试点第一年详细工作计划。

3.与WHO就氯硝柳胺认证问题保持沟通。

4.与商务部就援外培训以及可能的经费支持保持沟通。

5.探讨如何将血吸虫病防治合作与援桑医疗队结合。