- 新兴市场经济下企业发展40年：困惑、选择和希望
- 刘小玄
- 19703字
- 2025-02-18 01:20:57
2.5 改革的第二阶段的深化（1998—2008年）：国企效益的迅速增长和国企改制
1998年经济总量下降到了最低点，国企几乎处于全面崩溃的状态。此时，为了增加内需，刺激经济增长，政府启动了住房制度的改革，于是，在人们的日常消费需求已经趋于疲软时，住房制度改革以及相应的住房市场化催生了大量新产生的市场需求，这些需求通过市场释放，并层层传递到建筑业、建材业、钢铁业、采矿业、机械业等，并进一步通过乘数效应扩大到更广的范围，带动整个经济出现新一轮的高速增长。因此，城市化和住房商品化释放出来的市场需求的高涨，甚至与20世纪80年代一度出现的经济热潮相类似，有力地推动所有的企业都出现持续的效益增长的趋势。
2.5.1 国企的迅速发展：产值、税收和利润的增长特点
进入21世纪以来，国企似乎也进入了一个新阶段。无论是从产值、税收，还是从利润指标来看，国企都大大地超出了以往的业绩水平，取得了具有新高度的发展绩效指标。
对现行价格的总产值或利润进行平减之后，我们比较了真实增长和名义增长的区别，结果发现，实际增长和名义增长这两条曲线之间的距离随着时间在不断拉大。大致来说，以2003—2004年为界，在此之前，增长比较平缓，两者之间的距离较小，而在此之后增长加速，真实与名义的增长率的差别越来越大。这表明，国企的产量或效益的增长很大程度上是依靠整体的市场需求拉动，进而表现为价格的直接拉动，表现为名义的增长大大快于实际的增长。这一点可以从图2.11中看到，市场需求明显地拉动了国企的持续增长。
图2.11 1993—2006年国企产值、利润与税收变化趋势
注：图中的c工业总产值表示现行价格的总产值，f总产值则为固定价格的总产值；c国企利润表示现价的利润，f利润为经过平减的固定价格利润；增值税和所得税均为现价。
资料来源：《中国统计年鉴》历年；《中国税务年鉴》历年。
从国有企业的增值税和所得税的增长情况来看，十分明显地表现为增值税的增长率明显地高于所得税。在2004年以前，所得税一直处于较平缓的增长势态，而在此之后，所得税则有小幅加速增长，然而，增值税的增长一直明显地大大快于所得税的增长，尤其是2002年之后，这种增长的差异就更加明显。所得税大体上是与利润增长同比例的，而增值税则与企业的产值或销售收入成某种固定比例，反映的是企业产值的增长。因此，上述情形似乎反映了国有企业的产值增长较快，但效益增长较慢。从两种税种的差别来看，企业的增值税是会通过产品价格转嫁给社会的，是一种由下游消费者来承担的税种，而所得税则是企业新创价值的一部分，这是社会财富的源泉，是形成的新的财富。企业的产值增长如果靠需求就能带动起来，增值税也能随着销售收入而相应增加，但是只有企业的效益真正提高，企业才能形成新价值的源泉，企业所得税才能随之增加。靠单纯的增加投入导致的增长，没有形成新的价值，社会财富不会有实质性的增加。
2003年到2006年之间，无论是传统注册类型的国有企业还是改制了的国有独资公司，都取得了利润总额的大幅度增长。尤其是国有独资公司，在同期全部规模以上工业企业利润总额只增长了134%的情况下，超大幅度地增长了479%。相比之下，私营企业利润增长了271%，外商投资企业的增长幅度为94%，即使是外商独资企业，其利润增长幅度也才达到201%。[62]
那么，为什么由需求拉动的增长对于国有企业特别明显呢？国企自身特有的优势在哪里呢？通过表2.8，我们可以看到国企利润的主要产业分布，从而知道国企利润的主要来源。
表2.8 2006年国企利润的主要产业来源
注：利润比重=该产业国企利润/全部工业国企利润，国企的统计口径是全部国企及国有控股企业。
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2007年）有关数据计算。
根据2006年的利润分布来看，石油和电力这两个行业的利润就占工业国企总利润的60%多，而煤炭、钢铁、烟草、有色金属和交通运输设备这5个行业的利润约占总利润的30%。以上这7个产业的利润总共占全部国企利润的90%。因此，可以说，这7个产业是国有企业利润的主要来源，其余的30余个产业则分摊剩余的10%的利润。
这7个产业具有稀缺资源性和垄断性的典型特征，这也是国企能够在这些行业取得高额利润的最主要原因。在这些行业，其他企业是不被允许进入的，这些进入的行政壁垒有效地保护了国企，使其能够不受市场竞争的压力，并能够充分利用市场需求持续高涨的空间，获得高额的增长利润。
此外，国企这十多年来的不断增长伴随着大规模的退出的出现，也就是说，通过不断地退出竞争行业，国企甩掉了大批的亏损企业包袱，留下的大都是“精兵强将”，即那些具有市场垄断势力和地位的企业，那些装备精良、设备先进的“嫡系”企业。考察1999—2016年期间竞争性行业的国企退出和重组（参见本章附表1）。可以看到，在那些国有企业数量明显下降的产业，其利润和产值指标并未相应下降，反而有明显上升趋势。这表明，这些产业中退出的国企主要都是效益不好的亏损企业，或者是产值利润比重都很小的中小企业。这样的国企退出趋势在所有竞争较强的产业都普遍存在，它减少了对大量资源的无效或低效占用，提高了整个产业的生产率。
很明显，为了保持现有的效益水平不变或增长，亏损或效益低下的国企的退出是必要的，这种退出在21世纪前期一直在持续，这主要是通过“甩包袱”的方式，即放掉那些差企业，留下好企业，通过减少负利润而直接增加了总利润。由此可见，国企改制重组的规则是中小企业先退，不良效益的企业先退，所谓“靓女先嫁”往往是少数先行的试点企业，实际存在的可能性很小，现实中存在的大量情形则是丑女先嫁，好的留下来。对于作为国有企业所有者的政府来说，出现亏损或效益不佳，自然不愿意买单，退出是合理的选择。
由此可见，如果国企的退出临界点提高，例如在经济高速增长时期，利润水平普遍提高，可能会显著提高国企可维持生存的门槛；或者，某些国有企业具有一定市场力量或局部垄断性，可以提高国企生存的底线，那么这种垄断保护就会成为国企的生命线。因此，可以看到（见本章附表1），对于那些具有很高进入壁垒的垄断产业，例如钢铁、煤炭和电力，主要由那些大型国企所构成，其数量几乎没有明显减少，但国企的产值和利润自2003—2004年以后仍不断增长，表现出明显的效益递增趋势。在这样的市场高速增长和垄断保护的双重条件下，国企自然不会退出，相反却不断扩张。这种规模扩张还会提高融资或资本市场的抵押能力，这实际上形成了又一道保护门槛，使其能够在别人资金链断裂纷纷出局时仍能维持生存。
2.5.2 国企改制：路径依赖和模式选择
1.改制选择和改制推动者
国企退出的一种最主要方式就是改制，这是一种比单纯的关闭和破产更稳妥、更有效率的转型方式，也是为了适应市场经济竞争格局不得不采取的一种涉及所有制变化的企业改革。这实际上是中国经济转型过程中的最后的关键一步，也是比以前的任何改革都更痛苦和具有更多矛盾冲突的过程。
改制固然是一种退出，但又与一般的关闭破产的被动退出不同，这是一种主动的退出，是一种有准备的、有步骤的退出。这样的退出力求为以后的发展提供一种良好的企业治理前提和基础，力求减少国企退出过程中生产受到破坏的震荡和冲击，力求确保改制企业生产力的持续稳定地发展。从理论上来说，改制是国企的一种最优选择。
然而，现实的复杂性使得改制不得不受到各种力量的牵制。由于社会中各种力量的不均衡，必然导致改制会偏向于那些强势利益方，而忽视弱势利益方，难以形成一种各方利益相关者都满意的格局。更复杂的问题还在于，除了纯粹的经济利益需要进行合理调整外，还存在着许多不匹配的外部环境因素，例如传统的意识形态的干扰，政府腐败者的寻租等等，这些都为改制造成了诸多难题，有时往往把改制引向了歧途。
总体上来看，改制大体分两个阶段，前一阶段主要涉及大量的中小国企的改制，后一阶段则开始涉及国有大中企业的改制。两个阶段各有特色，也各具不同效果。中小国企的民营改制，大规模出现在1998—2003年期间。大中国企的股份制改制，较大规模出现在2001—2004年间。由于我们在后面还有一章专门考察股份企业的形成与发展，因此，在这里我们主要考察中小国企的民营改制。
国企改制的基本动因源于政府的财政压力。1994—1998年间，国有企业面临全面亏损，政府财政压力明显加大。虽然政府在这个阶段的财政收入并不像20世纪80年代那样完全依赖国企，但是，国企的亏损需要政府拿钱出来埋单，这是政府无法忍受的。在面临通货紧缩的时期，就连政府的工资发放都有困难，哪还有钱承担国企的亏损，填补国企的亏损窟窿呢？唯一出路就是改制，充满活力的民营企业给僵化保守的国企提供了一个最好的示范，因此把这些亏损或可能亏损的国企完全推向市场，让它们像民企那样自负盈亏，自主竞争，或许能够闯出一条生路，或许能像民企那样获得良好的效益，至少这样总比无所作为或等死要强得多。
实际上，许多基层地县的国企早就自发地行动起来了，这些处在计划体制边缘的中小国企，吸取了地方乡镇民营企业率先改制的经验，结合自身的特点，大胆地开始了改制的探索。最早的国企改制典型是“诸城模式”，1995年7月，山东省政府在诸城召开了全省县域企业改革会议，肯定了诸城模式。1996年中央也基本肯定了诸城的企业改制。
2.改制模式：若干案例
自此之后，一系列不同地方特色的改制模式普遍开花。那段时间，每天翻开报纸，都能看到各种改制经验的报道，看到各地改制的实践和经验总结，改制已经席卷全国的绝大多数中小企业，掀起了全国的民营改制热潮。
案例
从诸城模式可以看到中国改革的渐进性和半自发性。在市场放开，面临竞争的压力下，亏损的危机迫使国企不得不放弃原有的所有权体制，选择新的更适合市场竞争的民营体制。这就是改制的起因之一。然而，在外部大环境下，在平均主义的意识形态传统下，这样的改革每向前迈出一步都需要小心谨慎。因此，诸城企业改制的第一步选择了职工平均持股的所有权结构，这是一种风险最小、阻力最小而支持最多的一种改制模式。即使是这样一种现在看来存在许多问题、很不规范的股份制，但在当时，相对于国企制度来说，仍然是一种进步。因为企业获得了自由，获得了不依附于政府的自由选择的发展路径。正是这样的自由选择的机会，从此才可能使企业一步步地向更广阔的天地发展。
诸城模式迈出的第一步，为它此后的发展奠定了良好的基础。有了这个开端，它们才能在此基础上不断进行新的选择和调整，一步一步地逼近最优。这就是企业产权制度的变迁过程，在自由选择的市场机制下，只要没有政府的干预和强权，那么企业就能通过自己的自由选择，发现最符合自身发展的企业所有制结构和组织。
因此，我们不必苛求任何改革在一开始就要到位，就要规范，任何改革都是在某种特定条件下，某种外部环境下，在各方面约束因素形成的框架内形成的。只要是某种事件普遍地发生，就必然是具有某种共同的外部约束条件形成的框架。这些约束条件不仅综合了相关者的基本利益诉求，还综合了中国的现行制度政策、意识形态和文化、市场环境以及当时当地的官员的偏好等，共同形成了这种存在的必然性。
3.选择这些改制模式的原因：路径依赖和外部环境
在国有企业的改制中，我们可以看到，它们大都具有强烈的对原有发展路径的依赖。
从1978年企业扩大自主权的改革到承包制在全国的推行，企业改制在很大程度上吸收了农村的承包制经验，这是第一个路径依赖，依赖于农村承包的成功实践，以及依赖于相应的现代产权理论，所有的企业改革都是围绕着加强内部激励和增加剩余支配权的方式展开。产权激励，无疑是最强的一种激励方式，因此，这是企业一系列激励机制改革发展到最后的必然结果。
第二个路径依赖，产品市场放开，金融市场和资本市场仍未放开，这不仅与政策有关，而且与发展的落后有关，通常后两类市场的发展相对产品市场都会具有较长时期的滞后性。在这样的条件下，国企改制主要诉诸企业内部的产权收购和重新配置，而很难通过诉诸外部市场，诉诸并购，诉诸产权交易来实现。这是发展阶段的制约，也是市场发育不成熟条件的制约。
第三个路径依赖，正统意识形态认定，工人是企业的主人，这种身份感在企业改制中，必然会转化为对于股权的要求。这种心态是所有国企职工，尤其是改革以前进厂的老职工的普遍心态。对于不少国企的老职工来说，在过去他们的确是“爱厂如家”，的确对企业倾注了全部热情和作出了重要贡献。倘若忽视这一点，在国企改制过程中完全排斥员工利益和股权诉求，改制势必无法得到广大职工的支持。所以，国企改制起初，推行较为平均的股份合作制，往往阻力最小，这也是最为稳定的一种发展路径。
第四，改制需要大环境大背景的配合，只要改革者能够在中央文件或有关政策文件中找到一点依据，哪怕是一句话，都能够为具体的改制实践提供方向，成为改制的一个依据。中央领导的一个表态，一个暗示，都会成为改革者获得许可的积极信号，从而为改制铺平道路。党的十三大、十四大、十五大和十六大中，每一次都有新的进步和新的具体政策的推出，为改制提供了十分详尽具体的发展路径。
第五，市场竞争对改制模式的矫正和制约。在初始改制模式选择之后，企业并不是自然而然就能获得竞争优势，还需要不断调整股权配置，以便更好地适应竞争格局，增加竞争力。在这时，企业不得不依赖市场才能生存和发展，市场就会成为企业发展的另一个强有力的路径依赖。当市场力量越来越强大，最终成为企业的主导路径依赖时，其他的路径就会逐步淡化或减弱其作用，这是一个转轨的发展过程，是一个从完全依赖政府规定的路径，到主要依赖市场规定路径的转变过程。
所以，中国企业的改制从平均持股的改制模式，逐步转变为主要采取以经营者收购或经营者持大股的改制模式，实际上既是几种路径依赖共同作用的结果，又是不断调整路径依赖的结果，同时也是一种路径依赖逐渐地取代另一种路径的结果。
2.5.3 国企改制实证研究
1.改制推进的时间
从整体上来看，国企大规模的改制发生在1998—2005年期间，在此之前，主要是比较零散的、局部的改制。中国式的典型国企改制的发生，则主要集中在这8年期间，尤其是比较密集地集中在2000—2004年这5年期间。在2000年之前，改制以中小国企为主，此后则逐渐转向大中企业。在2005年之后，则大规模改制基本停止，仅有局部小范围的改制，而且以破产、重组和兼并为主要方式。
表2.9 全国的国企数目的变化
资料来源：口径1的企业数目来源于《工商行政管理统计汇编》历年，其包括全部注册登记的国企；企业2口径的数目来源于《中国财政年鉴》和《中国国有资产监督管理年鉴》，其数据范围包括全国36个省（自治区、直辖市和计划单列市），81个中央部门单位和162家中央企业所属的全部国有及国有控股工商企业（不包括金融类），按产业分类则包括基础性行业、一般生产加工行业和商贸服务及其他行业。
根据全国工商局统计的注册的国企数目（统计口径1）来看，1996年是个分界线，在此之前，国企数字表现为上升，在此之后，则开始下降。1998年是一个下降高峰，国企数目减少了24万多户，此后，则以每年十几万户的速度递减。直至2006年递减速度才放慢。根据财政年鉴（或国资年鉴）的国企口径2来看，国企从1998年开始，每年以2万多户的减少额下降，从2001年开始，则以1万多户的减少额下降，从2004年以后，下降速度减缓，但每年仍有7000—9000多户的下降额。
国企数目的减少，表明大量国企退出或改制，其中改制的比重有多少则缺乏详尽的统计数字。从数字减少的时间段来看，1996—1998年这个时期减少的数目较大，表明大量的小型国企破产、改制或退出，由于小企业主要集中在地县级及以下层次的企业，其影响并不太大。1998—2004年时期减少的数目虽然有所下降，但退出的大都是具有一定规模的国企，它们的退出或改制则有很大的影响力。因此，这段时间则是改制的高潮时期。2005年以后，改制明显减缓，虽然仍有部分国企在退出，但显然已经过了改制高峰时期。
根据2004年底世界银行委托国务院发展中心进行的一项全国范围内的国企改制调查，可以看到改制推进的时间表大致如下：
表2.10 改制进展的时间表
资料来源：刘小玄、刘芍佳：《国有企业改制重组调查研究报告》，世界银行委托国务院发展研究中心调查的课题项目报告，2005年5月。
可以看到，在这个调查的企业样本中，改制在2001—2003年这三年中达到高潮，尤其是2003年，从2004年后，改制则开始降温。在所有改制企业中，75%以上的企业都是在2000—2003年期间进行改制的，因此，样本企业的改制阶段大体上反映了国有企业的改制进展时间表。
2.产权转让方式和改制类型
国企改制主要通过三种基本方式实现，一种是通过出售存量，变更所有者，或减少国有股权存量，转让国有股。另一种是通过引入个人投资增量来改变股权结构，减少国有股比重。把转让存量和引进投资增量这两种方式结合起来，则是国企改制的第三种方式。
表2.11显示，在调查的1101家国有企业中有497家通过股权转让方式实现国有股份数目的减少，占统计样本的45.14%，股权转让成为国有企业改制的主要途径。但数据同时表明在231家中央控股公司中，股份转让与投资引入两种方式所占比重基本相当，而地方政府控股企业较少采用个人投资引入的方式，这种方式所占比重仅为股权转让方式所占比重的一半左右。因此中央控股公司较地方控股公司更倾向于个人投资引入方式。同时，存量转让与投资引入的组合方式，在中央企业并未占有重要地位，但在地方企业，仍有足够多的企业是通过这种方式运作的。
表2.11 产权转让方式的分布
资料来源：同表2.10。
国企改制可以定义为向国有独资企业中引入私人股份，那么按照引入私人股份的程度，我们可以把改制区分为完全民营和部分民营这两种。企业的改制主要包括以下3大类型：完全的私人或私企收购的民营，经营者和员工控股的民营，和国有控股的产权多元化这三种不同的类型。前两种是“完全的民营”改制类型，因其所有制属性决定了其改制类型，而如果仍由国有控股，只是部分股权为私人投资者、经营者或员工所有，那么，这样形成的是“部分民营”改制类型。
完全的民营对应的是非国有控股的模式，而部分的民营则对应的是国有控股的模式。以上这些改制类型基本上涵盖了中国最为普遍和大量存在的改制实践，由此出发可以概括出它们各自的主要特征。
由于改制数据的极度缺乏，我们仍然只能从上述调查数据库[63]中得到几种改制类型的企业分布。大体来说，在涉及的改制样本企业中，只有31%多的企业通过改制把企业的控股属性从国有改为非国有。在中央企业，90%左右的改制企业仍保持国有控股。相比之下，地方对国有企业的产权改革力度要大，将近38%的地方改制企业让国有产权退出了企业的控股地位（详见表2.12）。
表2.12 改制企业的国有与非国有控股属性
资料来源：同表2.10。
同时，改制也形成了不同股东控制企业的产权模式，其中包括政府及其部门控股、民营企业控股、职工持股会控股等9大类不同的控股模式。各自所占比重如表2.11所示，其中，政府及其职能部门、国有或国有控股公司、国有资产经营公司、大学等国家资产的所有者作为第一大股东的企业，实质上仍为国有性质，而由民营企业、管理者、外资企业、职工及境内自然人等控股的企业的实质是私有企业性质。表2.13则提供了这些不同所有制性质的企业分布。
表2.13 不同控股模式的分布
资料来源：同表2.10。
当然，以上样本的分布并不能代表全部企业，这种分布在各不同地区、不同行业和不同阶段都是变化的，因此并不可能得出一个统一的指标。但是，它大体反映了现实中存在的几种典型的改制模式。这些改制模式构成了主要普遍存在的几大类的国企改制选择。
值得注意的是，政府及其职能部门对企业的直接控制仅占4.5%，其逐渐地被政府代理机构或国有法人公司取代，这些国有法人的控股模式约占64%，这是“部分民营”改制的特点。同时，以经营层和职工持股会为第一大股东的企业合计占14.63%，成为占大头的私人控制者，这种现象揭示了中国的“完全民营”改制可能主要是MBO或EMBO占主导型的模式。
3.改制成本之一：职工补偿金
所有的国企在面临改制时都无一例外地碰到的一个难题是，“人到哪里去”。冗员问题是国企的通病，每个国企都存在着或多或少的冗员，当面临改制时，每个企业都希望能够裁减这些冗员，以便企业能够轻装上阵，提高劳动生产率，从而提高竞争力。
那么如何解决这个问题？把这些冗员推向社会，显然是不合适的，这会影响社会稳定，也是对这些员工利益的伤害，同时也违反了国有企业过去对职工的某种隐性承诺。实际上，政府和国企员工之间的这种利益保障的契约关系，从过去到将来是有延续性的，至少对于在一定时点之前进入国有企业的员工来说，这种契约关系是持续有效的。
对于裁减员工，通常的方式是采取“赎买”政策，国家拿钱买下员工的“铁饭碗”，即对员工从国家雇员变为民企雇员进行补偿，把员工本来在计划经济下的永久固定的待遇和身份，转变为市场经济下的可变化的合同契约的待遇和身份。这种身份的转变，是企业从计划走向市场的基础，也是企业改制的重要基础。
在这段改制期间，政府政策对于安置改制或破产的国企职工的安置费标准，大体上是按照企业职工所在城市上年平均工资收入的3倍计算。各地参照这个标准时，略有上下浮动和变化。在改制企业裁减员工的比例上，通常并没有统一标准，有些地方政府规定，最高不得超过原有员工数量的30%。
根据上述调查数据来看，改制企业通常要支付员工改制补偿金每人大约33800元，如果辞退该员工的话，还要再加上辞退费每人约18300元。辞退职工的比例则从6%—21%不等。此外，一些改制企业还向政府承诺，3年内不解雇职工。
表2.14 改制企业支付的平均补偿费用和辞退职工比例
注：括号中的数字是企业数目（户）。
资料来源：同表2.10。
从表2.14中看到，中央企业或国有控股企业的补偿费用普遍较低，这是与其改制模式相关的。地方企业的补偿费用较高，也是由于地方企业较多改为完全民营改制企业。值得注意的是，经营者和员工控股的改制企业，其支付给职工的补偿金是最高的，不仅高于国有控股企业，也高于外部人控股的民营改制企业。这表明，改制模式较多地选择内部人控股，原因可能在于，职工能够从中得到较多的利益。所以，职工在改制中的支持力量非常重要，他们的倾向性在很大程度上决定着改制模式的选择。职工作为企业的利益相关者，其实际上已经成为企业的实际所有者之一，在改制中具有很重要的话语权。
对于国有控股的企业来说，82%是以现金来支付的。与国有控股的分组企业相比，仅有62%的完全民营改制的企业是以现金支付。相当数量的民营改制企业是以股权来支付补偿。尤其是，在经营层或职工持股会为控股股东的企业中，大约40%的企业以股权来支付补偿。这意味着，经营者和职工用以买断企业资金的很大部分实际上是来源于以股权来交换补偿索取权，这样的方式有助于购买者节省大量的收购现金。因此，补偿费用被算作为是购买企业的交易价格的一部分，如表2.15所示。
表2.15 支付职工改制补偿的形式（户）
注：括号中的数字为每种所有制企业分组在总体反应中的比重。
资料来源：同表2.10。
4.改制成本之二：不良资产和不良债务
国有企业的不良资产是一个老大难问题，几乎所有的国企都存在大量的非经营性资产，库存积压的卖不掉的产品，闲置的接近报废的设备机器，等等，都构成了国企的沉重包袱，例如某国企库存产品2000多万元，这些产品都是按原价登记的，按账面资产都是企业的净资产，但实际上，如果不打折根本就卖不掉。这些账面资产中存在大量的水分，也是不良资产的重要来源。此外，许多不良资产，例如当初靠贷款引进的设备无法使用，以及各种闲置不配套的机器等等，都形成了相对应的不良债务。
国企的不良债务和亏损窟窿，一直是困扰银行的大问题，也是政府推动企业改制的动力之一。为了解决这些不良债务，中央政府先后出台了若干政策，不断地通过核销呆坏账，通过给“三角债”注资，以及组建四大国有资产管理公司等方式，来处理国企的坏账问题。
对于基层的大量国企，破产是得到债务豁免的重要途径。许多亏损累累、资不抵债的中小企业，通过破产来解决高额负债。还有许多国企，实际上是借破产逃债，先破产，把债务甩掉，后来再用原班人马重建一新企业，一下子成为无债一身轻的企业。
这些种种破产的逃债，成为银行不良债务的重要来源和组成部分。还有些企业虽然不破产，但就是没钱还债，银行也无可奈何。有些银行诉诸法院，来追缴债务，但法院即使判企业还账，也往往无法执行，因为国有企业需要解决那么多人的吃饭问题，还了钱就发不出工资来，这时银行和法院都无法再强硬下去，只能听之任之。因此，当企业能够通过改制来承担这些历史欠债时，银行无疑是很欢迎的。
除了银行债务外，企业的应收款也是一个大问题。不少国企的应收款几乎与企业净资产相等，有的企业按账面净资产有数千万元，实际上现金却不多，因为应收款太多。许多企业还存在着为其他企业进行担保的问题，这些大都是计划经济下大锅饭时代采取的促进经济发展的方式，在市场经济下，则演变为担保企业的连带责任，一个链条断裂，则导致了一系列企业的责任，形成了担保企业为被担保企业承担的不良资产。
一些企业在提出改制方案时，大都要求核销不良资产和债务，不愿承担这些历史负担。对此，政府通常需要与银行协调，对于年代久远，确实还不上的旧债，对于因投资失误造成大量设备长期闲置报废的欠账，通常银行也能够给予核销。不过，对于银行来说，其可核销的坏账比例是有限度的，如果超过了规定的比例，银行则无法核销。因此，民营经济发达、不良债务少的地区，银行的负担较轻，反之，国有经济比例高，大量不良债务存在的地区，则银行无法应付这些沉重负担。
总之，对于大多数企业，核销不良债务是极其困难的，银行作为强势集团，往往并不买地方政府的账。因此，企业改制方通常需要权衡，在可以承受的债务负担条件下，尽量通过改制来逐步消化这些历史债务。
相对银行来说，政府就好办多了。由于政府与这些国有企业之间的直接利益依存关系，政府是急于要摆脱其所处的财务困境的。因此，政府往往利用自己的可控资源来解决不良资产和债务问题。最可行的方式就是利用土地来解决，也就是说，通过出卖土地，或置换土地的方式，得到一笔土地出让金，以此来解决改制的部分资产和债务清偿。2000年以后改制的大规模实行，与土地价值的提升密切相关。政府能够通过置换土地轻而易举地解决改制成本问题，则解决了一个阻碍改制的大难题。
当然，最直接的解决不良资产和债务的方式就是给出售企业的价格打折，这也是政府最常采用的简单易行的方式。银行难通融，土地置换有时也有障碍，只有价格打折是最方便的，也是企业和政府能够进行协商和博弈的直接基础。
总之，不管采用银行核销，还是土地置换，或者是价格打折，这些不良资产和不良债务的清偿都构成了企业改制的必要成本支出。
5.改制企业价格的构成和确定
由此可见，一个改制企业的价格通常都会包括上述两大项成本，或者说，扣除上两项成本之后，便是实际销售价格。
在许多企业的改制方案中，都无一例外地包含了以上两项改制成本的明细表，例如职工补偿额的确定、不良资产的登记、应收款的处理，等等。从企业的资产评估价格中扣除这些成本之后，才形成企业的实际销售价格。因此，一个改制企业价格的高低，取决于其需要支付的改制成本和评估的净资产价格。如果两者之间的差额太大，较高的价格会使接盘者无法承担，因而改制通常都是在一定有限的范围内才能实现。也就是说，要么企业净资产价值较低，要么企业需要支付的改制成本很高，即职工补偿金较高，符合这样条件的企业往往成为改制的首选企业。尤其是，当职工补偿金和企业净资产评估价值十分接近时，企业经营者和员工就可能在不需要支付现金的条件下进行改制，经营者和职工能够通过股权交换补偿权的途径，来购买企业，或者获得企业的控股权。
根据调查数据，我们能够得到改制企业的净资产的账面价值和评估价值，得到实际交易价格和改制补偿成本这些数据，分析这些指标的关系，我们可得到表2.16。
表2.16 改制企业定价：账面价值、评估价值、补偿金和销售价格（百万元，户）
注：括号中的数字是企业数目。
资料来源：同表2.10。
表2.16表明，交易价格加上补偿费的总和近似地等于净资产的评估价，即净资产的账面价格经过资产评估机构调整后所得价值。在改革实践中，评估价通常被当作为销售价。可以看到，当职工补偿金越高，实际销售价格就会越低，同样，当不良资产越多，企业的净产值评估价格也会越低，这两方面因素都会对改制企业的销售价格产生重要影响。
从表2.16的有关价格指标来看，完全民营改制（包括内部人控股企业）的企业分组的评估价与账面价几乎完全一致，实际出售价（含补偿金）与评估价也非常接近。相比之下，国有控股的改制企业的评估价值为2400万元，仅占其账面价值的63%，远低于评估价，而包含补偿金的实际出售价则高于评估价，但仍显著低于账面价。从样本总体来看，两种改制模式的企业交易价格差异表明，在完全民营改制的企业中，包括经营者或职工买断的企业，基本上并不存在国有资产价值的低估，而在国有控股的改制企业中，这种低估才普遍存在。
当净资产价值小于零时，也就是说，企业销售价格不足以支付改制成本或职工补偿金，那么改制成本将来源何处？
表2.17 当销售价格低于补偿成本时补偿成本的来源（个）
注：括号中的数字是这类企业占企业总数的百分比。
资料来源：同表2.10。
企业的资产价格为负值时，改制成本的支付实际上是由国家来负担的。出售土地的价值是其中一个重要来源。实际上，这就相当于国家拿土地使用金支付职工的身份补偿金，这是改制中最为普遍的一种“以土地权赎买身份权”。对于国有控股的改制企业，政府往往愿意给予资金来支付补偿金，而对完全民营改制企业，则很难得到政府的直接资金支持。这表明政府在对国有和民营之间，存在明显的厚此薄彼的歧视政策。
6.改制绩效的比较
在中国，改制是个比较敏感的话题，这方面的数据调查难度较大。因此，尽管有不少案例研究，但是比较详尽的经验数据的研究并不太多，相关的实证研究与改制实践的广泛程度很不匹配。不过，在1998—2004年期间经过了较大规模的国企改制之后，相关的经验研究成果陆续出来了。因此，我们能够把这些研究成果加以汇集和总结，来综合考察改制究竟取得了怎样的绩效，比较改制前后的绩效差异，以及比较不同的改制模式的效果。
表2.18 关于改制实证研究概览
以上10篇论文或研究报告，分别用不同的数据，从不同的角度，用不同的方法证实了改制确实提高了企业绩效，带来了比改制前更好的经营绩效指标，从而为中国政府在21世纪初前后推行的大规模改制转型的效果做出了基本合理的客观评价。
改制提高了企业绩效这一点，基本上已不再有疑问，问题主要在于：这种绩效的提高是一次性的释放，还是可持续的提高？由于数据的限制，我们还无法完整地回答这个问题。至于不同改制模式的绩效比较，对于不同数据，则有不同的结果。不过至少有一点比较相同的，这就是国有控股的改制企业效果不如完全民营改制的企业，经营者持大股的改制模式，效果也好于职工平均持股的改制模式。
较有争议的问题是，究竟是“好企业先改制”，还是“差企业先改制”？这个问题关系到选择性偏差可能产生的有偏的度量改制效果。以上文章中有3篇文章证实了“靓女先嫁”的改制，但其他一些文章的分析结果正相反。这其中的原因很可能在于不同的数据选择。上述支持靓女先嫁的相关数据，主要来自国外相关机构在中国地方政府配合下进行调查的小样本数据调查，这些样本并不是随机抽样的，而是政府从其改制样板中拿出来的典型。地方政府总是乐于向外人展示自己优秀的业绩，而不愿意把那些绩效很差的企业拿出来。这也是为什么支持“靓女先嫁”的证据总是来源于世界银行、国际金融公司的调查数据，而非来源于其他的国内机构的调查数据。
总之，正是在这样的经济改制的基础上，中国的企业取得了高速的发展和增长，为本阶段的经济繁荣奠定了良好的基础。
2.5.4 改制的教训和反思
改制的成功案例很多[64]其主要来自企业家的努力和创新，来自具有积极进取精神的政府的开明政策和大力支持。然而，改制重组失败的案例或许也不少，其中的原因虽然多种多样，但最主要的原因正好与成功改制相反，来自权势者对于企业的掠夺，或来自企业经营者与腐败政府官员的内外勾结，串通一气，不惜伤害国家和职工利益，从改制重组中牟取暴利。如此大的反差，因而形成了改制过程中截然对立的支持和反对的意见，这实际上反映的是完全相反的来自两种实践的效果。
以下我们摘取了两个案例，期望能够从中发现造成改制失败的一些重要原因。
案例1
案例2
改制失败的原因很清楚，首先是企业经营失败，亏损累累，债台高筑，资不抵债，无法经营下去，不得已只好改制。然而，实际上早在改制之前，企业就已经千疮百孔，资产暗地易主，或被抵押，或资产很快要被清偿还债，这样的企业不是改制能改好的问题，而是早就被蛀空了，只要最后轻轻一推，就必垮无疑。改制实际上是一次清算，它把以前看不到的亏损窟窿都一一揭示出来，实际上家底子早已败光，企业已经成为空壳。
造成这种现象的原因在于“公地悲剧”，没有改制的时候，各种蚕食、侵吞、私占行为天天发生，只不过在大规模的改制过程中，这种掠夺式的瓜分更加明显，更加速了这种瓜分。从以上案例可见，少数政府部门的直接卷入，大大加剧了这种行为的恶性程度。在小部分腐败的政府官员的指导下，无论是内部人还是外部人参与的改制，他们都能从中牟取暴利。
问题不在于改制是MBO或EMBO，还是外部人并购，区分的标准不在于这两类人之间，而在于究竟是企业家，还是投机者，还是掠夺者。只要是真正干出来的企业家，改制成功的概率就大，投机者则成功的概率相对较小，掠夺者则不可能成功，其获暴利的代价必然是搞垮企业。
问题的关键是主宰企业改制的政府，他们的目标在很大程度上决定着改制的成败。在改制普遍成功的地方，政府必然普遍清廉无私，官员风气正，社会环境氛围好，市场竞争公平，在相反的政府治理条件下，则必然问题重重，鲜有改制成功案例，大规模的改制往往导致的就是大规模的腐败和掠夺，以及普遍性的企业破产关闭的结果。但是，如果不改制，大量的暗地里的腐败问题依旧存在，不会因为拖延时间而消失，而只会不断地增加新的亏损和蛀空，最终的清算总是不可避免的。
因此，当某些人谴责改制的时候，实际上弄错了对象。改制本身没错，而是那些借改制为名，行掠夺之实的行为。改制正是为了从根本上杜绝这些侵吞掠夺公共财产的行为。在改制过程中出现的这种种恶性问题，实际上的根源不在改制，而在国企固有的弊端，在于政府严重的失职行为或者渎职行为。区分企业家与掠夺者，是善意的改制以便促进企业长期发展，还是恶意的攫取不惜以搞垮企业为代价？区分清廉政府与腐败政府，是站在公开公正的立场充当合理竞争的裁判，还是暗箱操作、搞权钱交易以便插手从中牟利？进行这样的区分是至关重要的，否则我们会因噎废食，会使市场深化改革的进程受阻。
如前所述，改制是企业对于原有利益分配格局按照市场的要求进行重新配置的结果，是企业的各种利益相关者对于其利益诉求进行平衡的结果。在这个利益重新分配的过程中，存在着两种不同的规则，一种是企业奉行的市场规则，另一种是政府部门奉行的公共规则。前者较多地体现了效率原则，因为企业更多地要考虑竞争力，考虑生存发展等商业原则；后者则需要较多地考虑社会公平稳定和谐发展，以及较长远的社会福利最大化目标。这两种规则虽然有些不一致的地方，但是总的来说是可以互补的，可以双赢的，可以共同实现各自的最优化目标的。这样的企业与政府的行为基础就构成了合理改制的均衡模型，实际上也是一种来自改制实践的合理化总结。
然而，实践总是会或多或少地偏离这些最优目标的，在偏离较少的地方，改制就比较成功，而在偏离较大的地方，改制则存在诸多问题。尤其是政府需要奉行的公共规则，在改制的过程中，经常被丢在一旁，而偏离了应当由政府来进行把关的公平规则。
没有哪一个时期和地方，像中国的大规模转轨过程中那样，使得政府的作用如此重要。在市场经济自然成长的国家，政府不可能有这样大的作用，因为市场规则和产权保护具有的权威地位是政府无法相抗衡的，政府永远只是为了维护这种社会规则以及充当这些规则的执行者。但是在中国，政府具有的强势地位则是市场无法与之抗衡的。可怕的是，少数地方政府具有自身的利益目标，这些目标并不与公共目标相一致，一旦这些利益目标得不到有效约束，就会给社会带来很大的消极作用，其不仅会伤害企业效率，也会破坏社会公平，从而使得公共福利最大化的目标受到极大的损害。
对于政府来说，改制应是个公共问题，应有一个长远的体现公共福利最大化的发展方向和战略目标，而不是把改制当作一种短期商业化目标，对企业“无利则退，有利则留，无利则改，有利则不改”，割断过去历史上对职工的欠账，把改制作为某些部门牟利的工具，更有甚者成为个人牟利的手段。由于各地或各级政府的素质高低参差不齐，有些地方政府方向正确、目标明确、手段正确、规则透明公正、公平兼顾企业利益相关者，使改制取得较好结果，但有些地方则相反，改制陷入困境，带来了极大的消极作用。因此，政府相关部门需要统一思想，理直气壮地明确发展的目标，提高公共服务素质，同时建立有效的约束制度，而不是任凭各地政府官员或企业自发无约束的行为，这是确保改制顺利健康进行的必要前提。
从企业来看，在政府缺位下，改制是否能体现公平和稳定，就主要取决于企业经营者的个人素质和道德水准了，这自然是靠不住的。为此，建立有效的制度约束和保护弱者利益的机制，是避免出现恃强凌弱，损害职工利益的根本之道。
计划经济本质上是特权经济和等级经济，资源配置基本上按照严格的等级来进行，是一种金字塔式的层级结构。在这个结构中，每个人都有自己的位置，都处在某一个层级水平上。人数最多的群体是农民，他们处于塔的底部。无论是政治上，还是经济上，都是没有话语权的最底层的人群。这一最庞大人群地位的上升，打破了原有的城乡之间禁锢流动的壁垒，能够有望成为“城里人”和具有发家致富的可能性，无疑应是市场经济冲破了等级经济的一种公平和进步。
在转型过程中，企业家的地位上升，这是市场经济对于财富创造者的回报，也是一种资源合理配置的表现。当然，随着市场化而来的还有资本的贪婪，血汗工厂，原始积累的掠夺。市场中的企业家也有好有坏，若能够最大限度地利用市场的合理性，充分发挥企业家对社会经济发展的巨大贡献，同时通过法治来遏制可能产生的恶行，乃是体现政府治理能力的最高境界。只有做到了这一点，政府的公共福利目标才能最大限度地实现。
近几年来，政府在完善公共规则和职能方面做了很大的努力，大力建立全方位的社会保障体系，建立城市低保和失业救济制度，等等，这些都可能为未来的改制提供强有力的保障。实际上，以前在改制中，许多地方政府在这方面就做了很好的工作，创造了一系列良好的示范经验，稳妥地完成了改制和转轨。但是，从全国来说，关于改制的种种配套工作尚未完善，尤其是一些地方急于求成，没有把改制的社会保障问题作为公共职能的一个重要组成部分，没有把这些为市场化改革配套的公共政策当作政府的头等大事来抓，以至于造成了对部分职工的伤害。这个问题错不在改制，更不在市场化，而是我们的政策不配套的错，是政府社保职能失灵的表现。
改革开放的40年来，是政府放权最多的时代，即使如此，政府仍然是最强势的各种资源的控制者。
在人类的市场经济发展的漫长过程中，初期的市场与政府的关系基本上是相互完全独立的，后者不得随意干预前者。随着市场的作用越来越强，市场失灵的表现越来越多，政府的作用则逐渐渗透市场，并在民主制约下不断增强，以便弥补市场的不足和市场失灵的缺口。但是，市场经济的萌芽如果一开始就是处在强势政府的不合理干预下，则可能很难发育成熟。
不可否认，政府的强势曾经为推动企业改革和制度变革起过重大的积极作用。虽然政府有很多做出巨大贡献的积极强势者，但是，政府的某种贪婪的势力也为大量的权钱交易和寻租腐败行为提供了最好的基础，政府因而有可能成为阻碍改制、把改制引入歧途的最大既得利益集团。因此，解决这种既得利益集团对中国改革的阻碍，将是未来发展的关键。