2.4　改革的第二阶段的初期（1994—1998年）：国企面临市场化竞争

2.4.1　建立统一的市场规则：税利分流政策的出台

“双轨制”价格改革实行大部分放开之后，正值1992—1993年全国经济发展如火如荼的时期，价格普遍出现大幅度上涨。1993年上半年，固定资产投资的高速增长导致了各种生产资料价格的全面上涨，其中钢材的价格更是上涨到了历史最高水平。“双轨制”刚刚开始并轨就面临着严峻的考验，是实行严格的行政管制价格，还是顺应市场规律，积极组织扩大供给，缩小供求缺口，达到调控价格水平稳定的目标？

在这样的经济形势下，政府采取两条方针，一是控制货币，面临资金紧张的企业没有能力去购买大量钢材。二是组织进口，1993年全年钢材进口达3034万吨，而当年全国钢材产量则为7590万吨。1994年全国钢材产量增长6%左右，钢材进口2000多万吨[49]，使得钢材库存量上升，有效地增加了供给能力，确保了市场价格的基本稳定。

“双轨制”的并轨和放开标志着市场发育的逐渐成熟，统一的市场初步形成，合理的市场环境使得价格能够发挥其调节供求的信号作用。市场化的统一为进一步规范企业改革提供了良好的外部环境。

统一规范的市场要求企业行为的规范，承包制的一对一的谈判使政府无法应对千变万化的市场和企业的博弈。按照统一的市场方式来规范企业，摆脱那种无休无止的谈判和扯皮，成为政府的当务之急。

承包制固然比起计划经济的企业对政府的完全依附状态是一大进步，但是，当它落入了企业与政府不断进行一对一博弈的陷阱之后，就会造成严重的信息不对称的扭曲状态。企业的信息相对政府来说要灵敏得多，而政府在面对大量市场信息时，其处理方式远不如市场灵活有效。可想而知，在这种不对称的谈判下，政府是如何的被动。在这种情况下，政府很难判断，究竟企业的业绩好坏是什么原因，是自身经营不善，还是外部条件不合理？

于是，大量的谈判基础实际上建立在企业既定的上期业绩水平上，这些上期的业绩就成为企业的谈判筹码，成为确定企业下期发展的指数。结果，企业的生产往往根据这些指数来进行，而不是根据市场信号来进行。在改革早期，市场处于短缺状态下，保持某种在上期基础上的递增发展，问题也不大。然而到了市场发育成熟，市场波动周期出现时，企业再根据这种指数来生产，必然会出现种种问题。结果，第二轮承包普遍难以签约，企业对市场前景的不确定性实在难以把握，承包制出现一年一签，约束软化，流于形式，企业总是与政府在有限利益盘子里争软预算、软指标，其可能的积极激励作用基本消失殆尽。

因此，承包制的指数实际上成为企业的保护伞，盈利企业可以制定递增包干，亏损企业可以实行减亏包干，而不管业绩如何，总之都能够免于市场竞争的直接压力。既然政府无法一一识别这些企业的经营绩效究竟是什么原因造成的，那么为什么不让市场来直接识别呢？在这样的格局下，政府面临的一个必然选择是，不再为那无休止的谈判而困扰，由市场信号来决定和指导企业的经营，而不是由承包指数来决定企业的发展。

实际上，早在1983年实行的利改税政策，就是税利分流的雏形。不过，在当时价格关系混乱、市场不统一的条件下，政府只能采取一户一率的调节税，结果始终无法解决鞭打快牛、苦乐不均的问题。尽管后来实行了承包制，但税利分流的试点从1988年开始一直在重庆市和厦门市进行。1989年河南南阳52家国有企业，牡丹江市124户国有企业等200多家企业进行了试点，1990年本溪、成都、荆门等市100多家企业均试点税利分流。1991年，由于第一轮承包到期，第二轮普遍积极性不高，税利分流试点迅速扩大，一些中央企业例如一汽、二汽等部属大企业和许多省属、市属大中企业，都实行了税利分流。1991年纳入税利分流的企业近2000家，试点面覆盖了35个省和计划单列市，其中部属企业1600多户，占80%。

1992年宝钢等十几家大中型企业也加入税利分流试点。1993年试点企业更是大量迅速增加，其中天津市是第一个以全市作为全面试点的，影响很大。这些大量的试点对于1994年在全国推行税利分流起了重要作用。

从政府层面看，财政部是推行税利分流政策的主要推动者，各地试点也大都是在他们的指导下进行的。获得稳定增长的财政收入自然是财政部的首要目标。根据财政部测算，1990—1992年试点企业的实现利润中，上缴占32.2%，留利占38.8%，还贷占29%，每年变化不大。而承包制企业的变化较大，以1987—1992年期间来看，上缴利润最高39%（1987年）和38%（1990年），最低仅27%（1988年和1992年），各年似乎都不太稳定。由于包死基数的特征，经济高峰期（1988年和1992年）国家所得比例下降，企业留利增加；经济萧条期（例如1990年）国家所得比例上升，企业留利下降。[50]这种分配机制对经济波动起着某种加剧的作用，因为企业留利的增加会促使企业增加投资，而留利减少会减少投资。但是，实行税利分流的试点表明，不管是经济高峰还是低谷，国家收入和企业收入都是同涨同落，相对来说，不受承包基数的影响而比较稳定。

从企业层面来看，对于许多试点的大型企业来说，大都免征了“两金”，即能源交通重点建设基金和国家预算调节基金，也就是人们通常所说的调节税，这一政策吸引了很多企业，因为这比承包制对企业更为有利。但是，也有不少企业进入试点后，又纷纷退出，因为它们感觉，与原先承包制相比，负担更加重了。由于各地政府在承包制过程中对企业采取的利益分配政策差异较大，一些地区条件比较宽松，留利较多的企业通常不愿实行税利分流政策。因此，对于是否实行税利分流政策在当时有很大争议，这些大都是从企业角度，从企业对上期承包指标的依赖来考虑的。

1993年7月实施的新会计准则，进行了企业财务和会计制度的改革，进而与国际惯例接轨，形成统一的企业财务核算体系。因此，新会计准则为统一市场下的企业绩效比较提供了可靠的基础参照系，这是实现税利分流改革的基本前提。没有统一标准的按市场规范设计的财务指标和财务账户，仍像过去计划经济时期那样的工资、利息、利润和税收混合一体的一笔糊涂账，企业无法实现规范的税利分流。因此，新财务制度是实行税利分流改革的前期基础准备工作。

1994年开始，新财务制度推行半年之后，国务院决定对国有企业全面实行税利分流的改革政策。按照这个新税制的规定，所有企业不再上缴利润，而代之以缴纳规范的所得税和增值税，进而改变了过去连同各种税收一起承包的上缴利税基数，导致增值税和所得税以及利润混淆不清的现象，彻底厘清了计划经济遗留下来的种种问题，明确了国家和企业之间的各自权利和义务。

与税利分流同时配套实行的是企业所得税和增值税等条例，规定从1994年1月1日起全国统一实行。增值税实行全国统一的按行业的费率，对所有企业，不论外资内资，一律在流转环节加以严格征收，废除了以前存在的各种五花八门的销售税或产品税，以增值税为统一的工业企业征税。所得税则对所有内资企业一律征收利润所得的33%。这样就完全否定了过去承包制的上缴利润基数，代之以新规范的全国统一税率，为实现统一市场、公平税负、公平竞争创造了基本前提。

同时，从1994年开始还实行分税制，打破原有的中央与地方的财政包干体制，破除了一省一率的中央财政与地方财政的利益分配关系，代之以明确和统一的中央地方分享税收增量的新税制。过去的财政包干与企业承包类似，包死上缴额，增量归己，造成中央财政严重赤字，而地方财政则手头宽裕。实行分税制后，则能使中央地方共同分享增量收益。而分税制的实行，必然要建立在企业的税利分流基础上。也就是说，首先是企业与政府共享增量收益，其次才是中央与地方共享增量收益。

1994年1月，《中华人民共和国公司法》正式开始实施。虽然企业从此在法律意义上成为一个完全的独立法人，依法享有它应有的一切权益，但实际存在的对企业法人进行干预的潜在力量却远远不是一纸法令所能解决的，企业要成为一个真正的法人还需要经过漫长的发展过程。

这样几大配套的改革措施的出台，标志着对前一时期承包制的全面否定。承包制实行的一对一的与政府进行讨价还价的机制，是在缺乏市场统一标准的条件下采取的不得已的方法。当企业的真实业绩无法通过市场表现出来，只能通过政府考核大体反映出来的时候，承包制是不可避免的。然而，当有了市场统一的标准之后，市场就能给出正确的判断，由市场来决定企业的业绩优劣，决定企业的生死存亡，或是兴旺发达，就是必然的结果。在这样的情形下，摒弃承包制，走向规范化的公司制，就是企业发展的必然趋势。

总之，从1994年开始是一个转折点，伴随着建立企业的新财务体系和税利分流的改革，全国开始实行统一的内资企业所得税法，一系列政策法律出台奠定了统一的市场经济的相配套的基础。从此，中国经济结束了改革初期政策的反反复复，举棋不定，进入了一个长期的、规范的、稳定的政策实行阶段。从1994年开始，企业便要真正开始面向市场，而不再面向政府，这是一个市场经济的转折点，它标志着企业之间的竞争真正开始。

2.4.2　适应统一市场的要求：国有企业的公司化改造

1993年11月党的十四届三中全会的决议，首次提出了建立现代企业制度，这实际上是确认了下一步企业改革的方向。实际上，在此之前，理论界对于产权问题的研究和讨论已经相当热烈，公认的意见是，实行产权清晰的现代公司制度应当成为下一步改革的主攻方向。

然而，究竟怎样才能做到产权清晰？这个问题似乎并不很清晰。

这是一个完全陌生的领域，大家都不知道现代公司是怎么回事，只知道按照国外的现成的公司形式去照搬，以为只要依样画葫芦地建立了董事会、监事会等一套组织机构就可以解决问题，这时，形式似乎高于一切，决定一切，全然不知现代公司制的基本核心是什么，绝不是简单照搬形式就能马上造出来的。实际上，这种模式是经过了市场经济的长期发展，无数人的反复实践才演变形成的，而我们却以为现代企业制度是很快就可以人为地造出来。

1994年11月，国务院决定在全国范围内选择100家大中型国有企业进行现代企业制度试点，所选的试点企业包括汽车、纺织、航天、冶金等重要工业部门。同时，国家经贸委在上海召开试点企业培训班。此后，各省市政府也进行了自己的试点，到1996年，省市两级政府确定的现代企业制度试点企业达到2500家。[51]

在各地，普遍出现企业公司化的趋势。这种所谓的公司化实际上就是企业原主管部门，例如机械局、纺织局等等摇身变为某国有资产管理公司，将下属企业都变成其独资的子公司。这种被称为“翻牌公司”的政府部门在当时比比皆是。企业对此反映强烈，普遍反映原来承包制时政府受到合同约束，尚不能随意干预企业，而搞了公司制以后，政府则可以名正言顺地作为股东到企业要求其权益。原先的行政职能又加上了作为“股东”的产权职能，政府对企业的干预似乎比以前承包制时更多了。

从政府主管部门来看，实行所谓现代企业制度的公司就是改变企业的组织形式，其实质在于有关政府部门可以保留公司的全部权益，这样的公司化不会失去什么利益，而可能得到更多。于是，似乎只要翻个牌成为公司就解决了公司化的转型，因此，政府主管部门对于推动现代企业制度最为积极的，速度也最快，一大批大大小小的翻牌公司就应运而生了。

因此，1994年之后的公司化实际上有两种类型，一种是以企业为主体，例如百家试点企业；另一种是以政府主管部门为主体，例如大量的翻牌公司。大家实际上都在按照自己理解的现代企业制度去做，不可避免地将自己原有的利益印记烙在了新出现的公司制度上。然后，各自按照所选择的这种模式去进行博弈，在市场上去进行竞争。

对于企业来说，如果能够争取到政府“授权”，成为自立门户的公司，而不受作为行业主管部门的翻牌公司的管理，那是较好的结果。但是，这并不是那么容易的，需要企业去力争，需要有一定规模和实力才行。于是，某些特大型的企业争取到了授权，而大多数中小国企，则仍然得在政府的行业主管部门或翻牌公司的管理下生存。

实际上在这时，承包制也并没有被完全否定，很多承包指标成为一年一定的短期合同指标，按照税利分流的分配规则在继续实行。因为企业主管部门还没有找到一种能够更好管理企业的方式，即使它们成为翻牌公司之后，它们除了依靠承包合同指标外，也别无他法。不过，这时的承包制已经成为政府管理企业的某种手段，越来越具有双方博弈的短期性质。

对于获得授权的企业，改为公司后又怎么样呢？

根据有关研究，1994年选择的100家试点企业在1995年和1996年经过了漫长的方案论证，还有不少配套方案难产，实行公司制改造和债务重组后，1997年利润率甚至普遍出现下降，除了负债率有所下降，其他各项经济指标都没有得到显著改善。这表明，这些试点企业在运行机制上是换汤不换药，公司化未能改变低效亏损状况。[52]

至于由行业主管部门变形出来的翻牌公司，则更是换汤不换药。如果说企业的状况没能得到根本转变，还只是停滞不前而已，那么行业性的控股公司则是阻碍企业发展的因素，成为某种改革的障碍了。于是，在经过两年多的公司化试点之后，在以企业为主体的公司化和以政府行业主管部门为主体的公司化的博弈中，基本上否定了政府行业主管部门变为公司的发展路径，而确定了以企业的公司化改造为主体的方向，为未来更大的发展奠定了基础。

所以，要完成从计划经济到市场经济的转型，并非形成了统一市场和相应的市场价格就行了，还需要有无数个能够对市场作出足够反应的企业。如果在市场上的多数企业仍然不能形成正常的市场激励和市场约束的机制，仍然受到各种行政力量的作用，那么，只能是有市场，但无市场机制，有公司形式，但无公司机制。因此，以政府为主体的公司并不是真正的企业，也不可能具有合理的企业行为。而对企业来说，摆脱政府控制则是合理的公司化的首要前提，在此基础上，才有可能获得进一步竞争发展的市场空间。因此，建立现代企业制度和市场经济，并不是按照某种天真的想法，以为价格改革成功，市场形成，再把企业改造为公司，我们就能完成任务了，在前面还有漫长的发展道路需要一步一步地去完成。

2.4.3　企业与政府的博弈行为：企业案例调查

以下这几个企业都是在1996年调查的，从企业提供的访谈信息中，我们可以更直观地看到当时企业是如何经历了承包制、新税制、税利分流的过程，在这个过程中企业与政府的博弈关系，以及一旦面对市场竞争，它们是如何面临困境的。

案例

某机床厂（国家大一型企业）

1985年开始搞承包制，共搞了两期。1985年始是第一期，1990年代初是第二期，效果都还不错。承包制之前企业才2000万—3000万元的资产，企业现在主要的家底子是在这十年发展起来的。在这10年，企业以每年2000万元固定资产的增长速度发展，直至现在达到2.6亿元的资产规模。

1991年企业实行的是递增承包制，在核定的利润基数基础上以每年7%的速度递增，上缴完规定数额之后剩下的就是自己的。第二期承包制1995年结束。然而1994年全国实行了新税制的改革。按新税制的上缴利润要大大超出承包制规定的上缴额，再加上增值税的调整，使得该企业负担大大加重。

1996年不搞承包制了，上面要求搞股份制。因为法人股没有来源，企业也无法搞股份公司。

企业投资500万元以内的投资企业可以自行决定，500万—3000万元之间的需要省市政府批准，而3000万元以上的则需要国家批准。1992年市政府在该厂亲自抓了一个市里的重点投资项目，投资9000多万元，是一个较大的技改项目。结果形成生产能力之后却没有了产品需求，原因是乡镇企业争夺了这一块市场需求。于是，该厂又调整了产品结构，反反复复折腾了好几年，至今为止这笔投资没有任何收益。由于这笔投资未能得到回报，故无法收回也无法还贷。结果几年下来，现在这笔贷款中的一部分（2000多万元）的利率已经滚到了月息16‰的水平，因其当初贷款时就为13‰。这样企业每年为这项投资贷款支付的利息就是一项沉重的负担。

企业的各项考核指标主要是机械局来定，劳动局批准，然后由企业来执行。主要考核对象是厂长、书记和常务副厂长。1996年规定他们的最高收入可拿职工收入的4倍，后来又加以调整，主要按综合考核分数来决定年薪。总分达到800分时可拿8倍工资。考核指标包括生产指标、财务指标、质量等级系数、安全、环保、新产品比例、出口创汇、设备管理，等等，各项指标的权数不同因而分值也不同，定死上限。主管部门根据这些指标来考核厂长，否则就会被扣分。承包制时曾简化对企业的考核，使之只留有最重要的利润指标。可后来考核又趋于繁琐化，十几项指标比起计划体制下有过之而无不及，实际上这些考核根本无法一一做到。

企业的厂长经理由主管部门提名，组织部门任命，任期3年，有问题可随时撤换。副厂长等由厂长提名，上级任命，总会计师由厂长任命，报上级部门备案。企业为了应付上面的行政管理的“条条”，各种科室都要设。机构庞大，人员臃肿的问题始终得不到解决。

对企业干部来说，所有的纪律约束都参照行政干部的标准和条款，但同时工资福利待遇则不按政府干部待遇，而是按某种政府核定的基数与企业效益挂钩。在这样的约束机制下，激励经营者的动力很难存在并持续下去，正如该企业厂长或许多其他的厂长所说，我们实际上是在凭良心干活。

资料来源：作者1996年实地调查。

可以看到，这个企业实际上在1985—1995年间打下了较好的经营基础，但是从承包制废除的1996年以后，企业似乎又回到了计划体制。在没有可能的股权来源的情形下，他们既无法搞股份制，又面临激烈的市场竞争，企业处在转型阶段的青黄不接状态，内功不足，再加上民企的竞争，真是雪上加霜。

在市场波动较大的情形下，在市场约束日益加强，市场竞争压力越来越大的情形下，政府规定的考核指标往往越来越难以与实际市场波动的要求相符。所以企业虽然处在市场竞争压力之下，但经营者受到的约束除了来自市场，还来自原有计划体制中的上下级的行政关系。同时，其受到的根本性激励主要不是来自市场激励，而是来自政府规定的有关奖惩指标的激励。在这种情形下，企业很难完全真正面向市场，很难真正成为市场的竞争主体。

国有企业进入市场后势必要受到来自市场的激励和约束的支配，但是同时其又受到来自政府行政控制的另一套激励和约束的控制。然而，市场信号与行政信号的不一致势必会导致企业无所适从。

因此，企业实际受到双重体制的约束和激励。当企业在市场竞争中面临风险或不利时，企业会受到亏损的惩罚，而当企业在市场竞争中成功时，企业却得不到其应有的市场激励。任何单一体制，或者是市场体制，或者是计划体制，都会有其对称的激励约束结构，这种典型的双重体制则是明显的非对称的激励约束机制，因而大大削弱了国有企业的竞争效率。

案例

某铁合金厂（国家大二型企业）

1992年之前企业按国家规定从利润中上缴55%的所得税，留利45%，80年代企业情况较好，基本上都有留利。

1990年实行工资总额与实现利税挂钩，挂钩系数为0.43，即利税增长1元，工资总额增长0.43元。这种挂钩方法一直持续到1992年。1993年企业效益不好，改为工资总额与亏损与否挂钩，如亏损，工资总额下浮，最多可下浮50%。1994年核定工资总额为1 500多万元，当年亏损1854万元，工资总额被扣了50万元。1995年亏损485万元，工资总额也大约扣了50万元。实际上也没有按比例扣，挂钩制度没有硬性执行，都是带照顾性的。市冶金局变成了冶金公司，冶金公司是行政管理公司，又是经济实体，其供销公司就是具有商业性的实体。公司实际是个翻牌公司，可以说没任何积极有效的作用。每年企业还要按照销售收入的0.15%上缴管理费，一般要缴30万元。公司对厂级干部有任免权，包括厂长、副厂长等。中层干部由厂长聘用任命。

新税制改革以前，企业纳税是价内税，是在利润中提取。由于税款是事先提取，故在事后企业如为零利润，则可以退税。所以企业作账时有意做出零利润来，完全是为了退税的需要。退税是行业部门、税务部门以及地方政府有关部门根据企业的上缴情况核定的，其相当于减免税的状况。在1993年以前，企业的财务报表是传统的资金平衡表，往往无法看出企业存在的亏损问题。由于企业的零利润是做出的，企业自己对于是否亏损以及亏损多少都不清楚，所以经常造成企业决策的失误。

现在银行利息是要列入企业成本之中的，但是过去则往往挂在那儿，有时冲减还贷，有时作为减免税对待。企业核算混乱，该列入成本的未列，例如工资中的一部分，折旧中的一部分，以及一部分税金，包括土地税、房产税等，都未列入成本。这些都使得过去的企业成本不实，往往被低估。

当然，企业还有一个隐瞒利润的动机在于工效挂钩的体制。当企业亏损时要按比例扣发工资总额，而零利润则可至少保持工资总额不变。

新会计制度实行了价外税，税不进成本。所以可明显地看出各项亏损，看出产品根本消化不了各种财务管理费用，包括利息支出。

企业总的银行贷款为9700万元，其中固定资金贷款有400多万元，而用于固定资金的为1100万元，因为其中有700万元是挪用流动资金项目的。其余全部为流动资金贷款。1992年又投资700万元，是用流动资金投入的，因当时没别的钱。当时该项目论证得还可以，但后来投资过程中有管理问题，有资金困难问题，等等。该设备要启动至少需要500万元，但无法筹得这笔钱。至今该设备还闲置在那儿未能投产，已经3年多了，成为“死钱”。

全部流动资金贷款中有相当大的部分是在1990—1992年期间出现的，主要是购买进口原材料而从银行贷来的款。原材料进来之后，产品销售价格又跌下来了，成本高于售价，所以这些贷款无法收回偿还，沉淀下来很快增至4000万元。1992年挪用流动资金700万元上项目，又占用了一块无效资金，结果造成大量的债务无法偿还，此后就没能再得到什么贷款了。这两大块资金占用实际上相当于企业亏损，其总额大约为5000万元。

工厂现有各项应收货款近9000万元。法律上一般认为两年以上的欠款就属于坏账，而该企业两年以上的有近2000万元。据估计，完全还不了账的欠款有1700万元。两年以内的欠款有5000万元，其中也可能有一部分会成为死账。此外，还有垫料（即代制材料，为来料加工所需）等约2000万元，其中40%有偿还障碍的问题。许多欠账的厂家都是国有大中型企业，去要账时发现他们往往连工资都发不出，十分困难。

企业的主要欠债大户如下：大连钢厂　180万元

抚顺钢厂　1700万元

齐齐哈尔钢厂　80万元

中原钢厂　60万元

莱芜钢厂　40万元

大冶钢厂　500万元

合肥钢厂　30万元

太原钢厂　200万元

总计大约　2790万元

其余欠款由100多家钢厂和材料厂以及1000多家有色金属厂家的欠账所组成。

1992—1993年前该企业应收款加上产成品资金，再加上发出商品，这几项共4500万元左右，当时资金大体周转正常。故该企业正常的流动资金贷款为4500万元左右比较合适，而工厂目前欠银行短期贷款9000万元，应付账款6500万元，长期贷款480万元。流动资金的大部分被应收款所占用，以及被亏损吃掉。至9月底，该厂欠银行利息500多万元。流动资金贷款的年利息率平均为13.1%，今年降为10.1%。银行的债务还不起怎么办？借新债还老债已行不通了，只好挂账，到期贷款转下年。罚滞纳金也没有。“三角债”问题没法根本解决，多半采取“磨账”（即若干家企业在一起相互核账，相互抵消各自的债务）或实物交换的方式来解决。

企业欠别人的账大约6500万元，主要是应付款。欠冶金部某些公司的原材料款3000多万，冶金部有六大办事处，既有行政职能，又有经济职能，他们主要管原材料的供给。另一块是欠市供电局的电费，约800万元，还有欠银行利息等等。

企业若想作假，十分容易。若不想作亏损，可以在存货中作假，把存货作大。在建工程也可容下亏损，往来账上应收应付款亦可做手脚。

企业在资金十分紧张的情形下，有了钱首先要发工资每月要支出160万元（包括退休工资）。然后再考虑购买原材料等问题，“三角债”基本上不予考虑偿还。

资料来源：作者1996年实地调查。

从这个企业中可以看到，国企在实行新财务制度之后亏损的必然性，主要与过去对成本的低估密切相关。也可看到，企业对付政府考核的办法，通过做假账和零利润等，政府考核实际上是无效的。企业与银行在起初是软预算关系，利用短贷长投，结果亏损收不回来，遇上通货紧缩，形成一大笔不良资产或债务。在那个紧缩时代，不仅是这一家企业，几乎所有的国企都面临这种捉襟见肘的窘境，只好占用其他企业资金，这就是“三角债”产生的根源。

案例

某灯泡厂（国家中二型企业）

20世纪80年代以前，国家的净投入大约在500万元左右，主要是厂房大楼等固定资产，80年代初期国家投资大约不到100万元，当时总共大约500万—600万元的固定资产，那时企业的全部利润和折旧都上缴政府，所需也都相应由政府拨款。此后企业就不再由拨款投资，而转变成为依靠贷款投资。相应的企业的折旧和利润留成也逐步有所扩大，80年代初折旧交30%，留70%，利润留成5%；1985年开始不缴折旧；利改税后则交55%的利润或所得税和一部分其他税费，其余留归企业支配。现在（指1996年）则为交33%的所得税，其余留归企业。

企业在20世纪80年代期间发展较快，其原因在于获得了生产经营自主权，能够自己决定产量、品种和价格，完全脱离计划控制而走向市场。企业可以根据市场需求对产品结构进行调整和更新换代，因而得到较好发展。然而1987年时市里搞了50个投资大项目，该厂引进的生产线项目是其中之一。此项目投资贷款120万美元，外加100多万元人民币配套资金，从日本引进了一条二手设备的生产线。现在这条生产线已经基本报废，致使这笔投资占用资金1600多万元，形成了高达83%的资产负债率。造成这条引进生产线报废的直接原因在于，该设备不适合中国的原料，生产出来的产品的废品率极高，成品率只有不到20%。企业花了很大的努力也无法使其达到较好的合格率。另一原因是生产需求估计不确。这种灯具主要用在东南亚，但它们的车型更换之后就用不上这种灯具了。日本淘汰这个设备的原因就在于考虑到这个更新问题。当时市一轻局分别在4个厂共引进了4条生产线，结果全部报废，即使是新的生产设备也是如此。

由于该投资项目的报废使企业背上了沉重的债务包袱，资产负债率高达83%。这也使企业的新投资项目成为不可能，因为银行不愿给其贷款，嫌其负债率高而可能有风险。其他合作投资项目往往也因此而泡汤。现在一时还无法批准核销这个不良债务，只能停息挂账。

这是改革以来该企业的唯一一项较大投资，然而却导致了这种难以解脱的债务包袱，其在很大程度上阻碍了企业的进一步发展和投资。这次投资失败后企业一直没有较大的投入，尤其是附加值高的先进设备更无力投资。目前企业大部分还是自制的机器设备，已经用了20多年还在继续用。许多建厂时的设备还没更新，基本上靠手工和半机械化生产。

1987年的投资使企业元气大伤，然而在当时的承包体制下，原厂长却不从企业的实际发展考虑，为了完成承包利润指标，而不惜虚报利润，甚至把折旧都当利润缴纳上去，以至于企业处于十分困难的境地。

政府行为还表现在对企业的投资决策的干预，20世纪80年代中后期，盲目的投资热情导致了大量的政府决策或干预的投资行为，然而这些投资决策的绝大部分都严重失误，导致许多国企背上了沉重负担。在市场竞争中，这个苦果却只有企业自己来承担。

1996年实行资产评估时将土地价值全部算进企业资产，因而使该企业的资产负债率从原先的82.63%降至70.44%。但是问题并没有根本解决，因为困扰企业的那条报废的生产线占用了企业的约1600万元的宝贵资金而不能发挥任何效益。该企业的总资产为6000万元，其约占总资产的1/4不到，成为企业的一个沉重负担。企业无法进行新的较大投资来改造现有的落后设备，因而一直徘徊在生产低附加值的状态，很难期望通过贷款投资得到根本性的改造，而且在这种微利的状态下，依靠自我积累的速度来进行改造投资，那将是一个相当长期和缓慢的过程。

20世纪80年代后期企业开始搞承包制。最初是四年期的承包，搞了一段时间发现市场变化太大，无法把握，无法预测四年的变化，于是就搞一年期的承包。至今为止，企业一直在搞一年期的承包，每年都要与主管局签一个承包协议，但现在，尤其是在新税制后，这种承包协议实际上已经流于形式，没有多大作用了。

承包指标现在的主要作用在于，主管局根据该指标来考核企业领导班子，例如，去年企业与主管局订了20万元的利润指标作为考核标准。企业通常根据自己的市场状况，预测今年的大致变化，而主管局则根据去年企业的实现利润基础，考虑略有增长的可能状况，双方在某种可以接受的范围之内来确定指标。

主管局还通过工资总额与实现利润挂钩的方式对企业工资总额实行约束，这是为了防止企业滥发工资奖金。在该灯泡厂，完成9.8万元利润就可拿核定的工资总额670万。在此基础上，利润每上升一个单位，工资可上升0.8个单位，利润下降一个单位，工资则要下降0.8个单位。因此企业在原材料涨价、市场压力很大的情形下，努力保住这9.8万的利润基数，以保证工资不下浮。即使利润超过了9.8万，企业也不能按挂钩系数提取效益工资，因为主管局还有另一考核领导班子的利润指标20万要完成才行。所以企业在工资总额方面受到主管局的双重指标约束。例如，1995年企业共完成利润24万元，企业就一分钱效益工资也未提。提了效益工资之后就要进成本，不能算利润了。实际上企业也并不愿意提取较多的工资总额增长额，因为工资是刚性的，上去了就不易下来，此后为了保住这种刚性工资水平会更困难。

实际上，20万元利润的指标对企业来讲并没有什么决定意义，一旦有什么重大市场变化，企业不能完成承包指标，政府也没有办法，企业也不会因此而承担什么责任。市场的千变万化、宏观政策的调整、国际市场的难以捉摸和种种政治或经济贸易战的持续，都会影响到企业，政府不能完全依据这种事先确定的指标来惩罚企业。既然市场能够对企业的努力与否和绩效好坏进行较为合理的评价和奖惩，那么这种承包指标实际就是较软的指标，真正起作用的还是市场。

此外，今年承包指标上面给定了30万，实际上企业搞40万也没问题。这些指标都是无所谓的东西，真正有意义的是看你有无市场。有市场约束根本用不着订这些指标，订了实际也不起作用，甚至起负作用。该厂原厂长在承包期间，对于设备更新改造根本不搞，把所有的利润都交了。对于他个人来说，期满后就要退休了，只要满足其任期内的规定指标就行。结果造成企业设备严重老化，发展后劲不足，无资金投入改造和更新产品结构。

资料来源：作者1996年实地调查。

从企业发展的角度来看，提高了工资势必会减少实现利润水平，因此政府顾虑企业滥发工资并没有多少依据。企业往往更看重企业在市场中的各方面关系，例如劳动市场上的工资水平与企业工资水平的关系，企业的利润率水平以及企业在市场上的地位，还有其他种种与别的企业的合作关系，等等。这些市场关系是约束企业的最重要因素，而相比之下，政府对企业的工资总额的约束实际也越来越流于形式，成为可有可无的了。

由此可见，政府部门往往不可能通过与企业制定利润指标来激励或约束企业。企业实现利润若高于指标，则企业往往会搞留有余地的埋伏，以免以后增加指标。实现利润若低于指标，则企业往往搞虚盈实亏，不提或少提折旧，以完成指标。无论怎样，企业要么是无法实现利润最大化的目标，损失的效率相当于最大化利润大于利润指标的差额；要么是不利于企业长期发展的需要，以牺牲企业未来利益来换取眼前利益。

改革以来，每每出台一项新政策，企业总是会考虑有什么优惠，以此来决定其激励效应的发挥。在这种企业与政府的博弈关系中，政府出台新政策先发制人，而企业后发制人的对策则是等待观望，对我有利就干，利多多干，利少少干，无利则不干。等到后来，政府如果觉得弊大于利，还会再调整政策的。这是企业在过去十几年与政府博弈中屡试不爽的真理。然而新税制确定之后，讨价还价的余地变得很小。地方政府如果想拿走企业的利润，很快就会发现企业会变成微利或零利润状态，这样的话，地方政府就连有限的所得税都拿不到了。为了能够得到长期持续的所得税的收益，政府自然不能“杀鸡取卵”，需要留给企业一些自由的空间，才能保持政企双赢。

总之，无论怎样博弈，在这样有限的空间内，国有企业都只是某种“悠着干”的状态，最大化的努力通常是很少出现的现象。国有企业与政府就是在这样的博弈中耗尽了能量，当两者在这里无休止地争利时，民营企业正在迅速地崛起，它们很快就占领了半壁江山甚至更多，这时，局势就开始发生了微妙的变化。国有企业开始要面对激烈的市场竞争。一方面，在资本密集度较低的市场上，企业面临着大量乡镇企业的竞争；另一方面，在较高技术产品的市场上，企业面临着三资企业的有力竞争。当国企仅仅只拿出部分的努力去应对这种市场竞争，结果可想而知。

从1992年起，在工业总产值中，非国有的比重开始超过了国有的比重，大约从1994年起，在全国的GDP中，非国有的比重也开始超过了国有的比重，经济力量的对比发生了根本变化，政府不再仅依靠国有部门才能生存和发展了，有了更多的其他经济来源后，政府就有了更大的市场选择空间，因而可以不再受到国有企业的制约了。所以，政府的政策可以稳定地保持较长期的不变，并没必要像以前那样反复调整，也没必要与企业进行反复博弈。这就是市场竞争带来的优越性。对于国有企业来说，它们的命运从此主要就由市场来决定，而不是由政府来决定了。

2.4.4　国有企业从“条条”到“块块”、从集权到分权的重组

新中国成立初期，中央政府确定了组建新中国的工业部，新的工业部包括了燃料工业部，重工业部，轻工业部，食品部和纺织部。随后，以这五个部为基础，不断成立新部，从电力、煤炭到石油、化工，从机械到冶金，从轻工到材料，形成了包括全部工业领域的、按各行业划分的行业主管部门。这些行业主管部门形成了计划经济的集权控制网络，也就是我们常说的自上而下的“条条”。

然而，企业的生产责任和物资分配都是分层级的，在各级都有一个自我完备的工业体制的细胞模式。实际上，形成了一个多级的细胞计划模式，在分级的计划模式中，各区域都有内在的自给自足倾向。因此，地方主义是中国经济特有的现象。[53]这种地方的计划模式则形成了人们常说的“块块”。

所有的国有企业都分别属于不同的政府部门，每个企业都有其级别，即中央级的是部属企业，省级的是省属企业，地市级的是地市隶属的企业。县级和乡镇（街道）级的是隶属县和乡镇（街道）地方政府的企业，最低至村级或居委会的层级。

改革的初始状态表明，当时国务院下设电力工业部、地质部、冶金工业部、第一机械部至第八机械部、农业机械部、煤炭部、石油部、化工部、纺织部、电子工业部、轻工部、医药管理总局、建筑材料总局、有色金属工业管理总局等等，分别管理这些行业内的大中型重点企业。作为中央的部属企业，在那个时代是一种荣耀，表明该企业在同行内具有较高的等级地位。

改革以来一个最主要的特征是，中央政府不断向地方政府进行分权，中央部委所属企业不断下放给地方，通过这种分权，使地方政府培育起支撑本地区经济发展的微观基础。

当时改革的趋势是，不断地下放国有企业，从较高等级的隶属关系下放到较低等级，这种下放的依据主要是根据企业规模和企业效益，在企业所处的行业中，较大规模的企业通常都保留其部属关系，但是如果效益持续下降，则会被降格，下放到省市级别。例如江苏的熊猫集团，从部属下放到省，由于效益不好，又从省属下放到市。一般来说，国有企业在整个改革过程中就是伴随着这种不断下放的过程，一直下放到自己所在的城市为止。

第一次比较大规模的下放企业是在1984年，以机械部为试点，率先下放了62个由部里直接管理的企业，其隶属关系由部转为企业所在城市。同时，各省机械厅直属的332家企业，有274个下放到市里，占82.5%。隶属于其他各部的机械企业，也在陆续下放。[54]这样，除了军工企业外，其余的全部部属企业的隶属关系都已经下放到城市。

第二次较大规模的分权是在1986年，这是电子工业部实施的改革方案。至当年年底，电子工业部所属企业除保留两家有重大技术改造任务的企业外，其余170家企业全部下放到省市级。[55]

第三次较有意义的放权是在1993年，撤销了纺织部和轻工部，将其改为中国纺织总会和中国轻工总会，撤销了航空航天部，改为航空工业总公司和航天工业总公司。[56]2001年中国纺织总会又进一步改组为中国纺织工业协会。当年，纺织部之所以从“政府管理机关”逐步变身为“民间组织”，一个很重要的理由就是为了应对中国加入WTO的挑战——在成熟的市场经济国家，没有纺织部这样的政府行业管理机构，国际间的交流都是由行业协会来完成的。

1998年对工业管理体制实行了力度最大的改革，15个部委被撤销或降格，或更改名称和职能，它们是电力部、煤炭部、冶金部、机械部、电子工业部、化工部、国内贸易部、邮电部、广电部、地质部等，新组建了国土资源部和信息产业部。同时，把国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，科学技术委员会更名为科学技术部，等等。

至此为止，国务院下属的主管企业的部委基本上都不再保留原有的职能，它们或被完全撤销，或被降格，权力大大削弱。中央的企业主管部门的撤销，意味着它们实际上已无存在的必要，绝大多数企业都已经下放到了地方，少数特大型企业都获得了国务院的授权，那些部委已经成了空壳，其职能已经不再存在。这时，撤销部委就成为势在必行的结果。

主管企业的中央部委的撤销，意味着国有企业大都成为隶属地方政府的企业。“条条”因而转变为“块块”，这一转变具有深远的意义，它成为从计划经济到市场经济的最重要的一次跳跃。企业在条条管理下是最无法实行竞争的，“条条”式的管理本身就与计划集权密切相关，而“块块”则较接近市场经济，也容易形成竞争态势。

在这个过程中，虽然整个国有企业的比重下降较快，但是，隶属中央的企业数量几乎没有减少多少，虽然其产值比重下降了6—7个百分点。下降最快的是省市级企业，不仅数量有了大幅下降，比重也有很大下降。县级国有企业表现比较明显的是数量的大量下降。

可以看到，1995年之前，上升最快的、数量最大的企业是隶属乡镇村级（包括街道和居委会）的企业，数量达到90万左右。进入21世纪之后，上升最快、最大数量的则是无隶属关系的企业，数量达到22万多户[57]，产值比重约为54%。与其成鲜明对照的是，乡镇村企业数量明显下降，与其他企业数量一起都表现为下降的趋势。

无隶属或隶属等级最低的企业的大量出现，标志着企业创业的自由，即企业能够自由进入经济领域，这是自由的市场经济的显著特征。企业越来越多地无需挂靠或隶属某一级别的政府，能够摆脱计划，摆脱集权，自主地进入生产经营活动，这也是市场化日益成熟的标志。

在改革的后一阶段，主要是指1998年之后，国企比重的下降不仅仅是非国企的增长，而且是伴随着国企的大量退出来实现的。最初的退出是通过各层级企业不断地下放，大企业不断地缩小的重组过程，最终在地方企业和小企业的层面上逐步实现国企的退出。

因此，虽然在20世纪80年代出现过两次较大规模的部属企业下放，然而，真正完成这样的中央“条条”的下放和解体，转为以“块块”特征来进行竞争的市场经济，却是在1998年的那次大刀阔斧的“条条”机构改革之后。

从“条条”到“块块”的转变，明显加强了企业之间的竞争。垂直的“条条”控制系统与市场经济的横向竞争关系是格格不入的，前者适合于通过集权的计划来分配物资和产品，而后者更接近依靠竞争来不断配置资源。企业下放到地方后，则为这种“块块”之间的竞争提供了必要的竞争前提。然而，竞争的加剧也导致了供大于求的生产过剩，导致了各地的重复建设。不过对于市场经济来说，没有过剩，就没有优胜劣汰的基础。问题不在于重复建设，而在于我们是否有着合理的退出机制。

2.4.5　市场机制的优胜劣汰结果开始显现

对于企业来说，如果说在改革开放初期，企业获得与政府讨价还价的权利是一种进步的话，是企业开始有了摆脱对政府的依附、获得自主权的表现的话，那么1994年之后，这种权利就转化为一种面对市场的自主权，而不是面对政府的自主权了。这无疑也是一种进步，因为市场是最公正的裁判，是具有透明信息的平台和载体，它能够展示和比较企业的优劣，因而实现竞争的优胜劣汰。

然而，从1994年至1998年，国有企业出现了大面积的持续亏损，原因何在？如果说1994年以前的企业亏损，很大程度上与价格扭曲相关，计划制度下形成的产品价格无法反映企业的真实经营能力。那么，“双轨制”价格并轨后，绝大多数企业按照统一的市场价格来进行生产经营和参与市场竞争，出现亏损的结果很大程度上则要归之于企业内在的问题，而不能单纯归结为外部原因了。

表2.6　国有企业亏损盈利指标对照状况

注：亏损面=亏损企业个数/企业单位数×100%；亏损率=亏损企业亏损额/（利润总额+亏损企业亏损额）×100%；资金利税率=报告期累计实现利税总额/（报告期流动资产平均余额+报告期固定资产净值平均余额）×100%。

资料来源：《中国工业经济统计年鉴》（1993年、1994年、1995年、1998年、2007年）；《中国统计年鉴》（1996年）。

如图2.8所示，1989年以后，国企的亏损就成为一个摆脱不了的阴影，始终伴随在国企左右。自1990—1991年达到亏损的高峰之后，便开始下降，1993年是亏损的一个小谷底，然而，从1994年之后，亏损又不断攀高，直至1996—1997年达到亏损的历史最高峰。由此可见，国企亏损的波动与外部环境的相关性。1989年后的亏损高峰与国内外经济紧缩局势相关，这是一个短期冲击的结果，此后企业回归正常发展，亏损下降。但是，1994年后的亏损如何解释？

1994年以后，全国的国有企业出现大量亏损，请看以下几个数字[58]：

1994年国企亏损总额483亿元，利润总额829亿元，国企在13个行业全部亏损。

1995年国企亏损总额639亿元，利润总额665亿元，国企在16个行业全部亏损。

1996年国企亏损总额790亿元，利润总额412.64亿元，国企在21个行业全部亏损。

1997国企亏损总额831亿元，利润总额428亿元，国企在25个行业全部亏损。

资料来源：《中国工业经济统计年鉴》历年。

具体考察各个行业的盈亏状况，大致来看，在20世纪90年代中后期，煤炭、石油和电力的利润上升，钢铁的利润下降，而大量的行业，例如食品、纺织、服装、化工、机械等部门，则为负利润。一个很明显的原因在于，价格回归正常的市场调节后，一些稀缺资源的价格不再受到严格控制而放开了，因此这些资源产品价格上涨带动了利润的上升。钢铁之类的产品自从1994年实行价格并轨之后，过去虚高的价格下降，因此利润相应下降。同时，那些轻工业品和化工机械产品，由于原先价高利大，当产品市场放开后，大量民营企业的进入，导致市场竞争激烈，同时原材料价格上涨，产品价格下跌，利润率下降并出现负利润是必然结果。

亏损的原因还在于以下方面：

新财务制度使得许多企业由隐亏转为明亏。在此之前，企业成本少计，利润虚增，成本费用补偿不足，这是过去计划经济下优先保证上缴国家造成的，反正是统收统支，需要花钱再打报告去要。按照市场规范统一了新财务制度之后，所有的成本都不能忽略，包括以前不算的折旧和利息等。因此，新财务制度扩大了成本计算范围，加速企业折旧和技术进步投入，从而直接影响到利润。国家经贸委对81家企业做了个调查，发现实行新会计制度的企业的账面利润比原制度下平均减少31.8%，某市因会计核算制度改变，减少利润1亿元。[59]新会计制度实施，实际上只是企业亏损从暗处转到明处，从潜亏变为明亏。

新财务制度似乎是导致亏损的一个原因，但是，这只是表明计划经济不计成本核算下的普遍低效率，这种低效到了市场经济的标准下便显现出来了。企业实际上业绩究竟如何，还是要看它们在这个统一标准下的竞争实力。因此，把原先被掩盖的真相揭示出来，在公开透明的统一标杆下进行竞争，则成为1994年之后企业要努力实现的目标。

另一重要原因是，1994年之后企业不再能够与政府进行一对一的讨价还价了。亏损就是亏损，一切都是透明的，没法再用承包指数得到庇护了。部分原先实行承包制的企业实行公司制后不再能够与政府讨价还价，不再能够得到优惠保护，但是它们仍旧采用原先与政府博弈的方式，以激励被削弱的方式来面对新的局面，因此严重地不适应市场竞争。当外部环境已经转变时，它们还未实现自身行为的转变。同时，外部市场竞争激烈，大量民营企业和外资企业的兴起，争夺市场份额的行为，与国企行为形成鲜明对照。

由此产生的亏损，实际上是国企沿袭过去一直采用的与政府博弈的行为的结果，是国企缺乏面向市场进行竞争的市场行为的必然结果。

当然，在这段时期，政府实行宏观紧缩政策，严格控制货币发行，控制投资需求，对于一直依赖银行软预算的国企来说，更是雪上加霜，成为一个致命的硬约束。

几方面的原因都在同一时间内出现，因此，使得亏损问题表现得非常严重。从市场放开的必然性来说，竞争激烈必然导致市场份额的下降，优胜劣汰，这是改革开放走到这个阶段的必然。同时，统一的财务制度和税收制度的实行，国企不得不与市场经济规则的接轨，亏损也是它们不适应的表现，表明长期以来，一些国企就是在某种亏损状态下经营的，只不过问题被掩盖了而已。但是，最根本的问题则在于，国企的内在制度是导致其走向大面积亏损的致命之处。

20世纪90年代普遍亏损的另一个表现则是“三角债”的大量普遍的出现，当企业资金周转失灵，现金流入不敷出，其在很大程度上必然是亏损造成。只不过在“三角债”的情形下，企业把亏损都隐藏在各种应付款或银行欠债中了。因此，一些看似“三角债”的现象，实则为亏损引发。

国有企业发展到了这个阶段，有外部竞争压力但无竞争的内在动力，企业产权机制与市场的不匹配和不协调，势必导致国企的竞争失利。任何人都能看出来，这其中的问题所在。也就是说，即使有着统一的市场和价格，但是企业机制不一样，行为就会不同，其结果产生的绩效也必然不同。当国企无法取得政府和市场的保护时，要么改革或改制，要么面临停产或破产，如何选择应该是一目了然的。

2.4.6　国企大量退出的原因：利润持续下降和大面积亏损

我们再进一步从行业的角度来考察国企在这一阶段的发展趋势。在38个工业部门中，自从1993年以后，绝大多数行业都出现了国企的边际利润明显下降的趋势。从图2.9可以看到，当国企的产值不变时，利润却在持续走低，这就表明了国企的利润率在不断地下降，即每增加一单位的产值，会减少相应的利润。

图2.9和图2.10列出了一些代表性行业的利润产值的变化[60]，从中可以看到，在1993—1997年期间[61]，在产量产值大体不变的条件下，利润则是不断下降，表现出十分明显的边际收益下降的趋势。在所有的工业产业中，除了煤炭、石油、有色金属矿、饮料、烟草、通信设备和电子设备，以及电力这7个产业外，其余的产业都表现出不同程度的利润下降趋势。

虽然这段时期的效益递减与经济紧缩周期相关，但是仍可看到，越是竞争性的产业，民营企业进入越多的行业，利润下降越明显，负利润的程度也越严重，例如家具行业。大多数竞争性行业的边际利润在1994年前后出现明显下降，例如文体用品、机械、金属用品、电机等。反之，存在一定进入壁垒的行业，利润虽然也表现为下降趋势，但是边际收益仍然为正值，例如钢铁和医药行业。不过，从图中也可以看到，钢铁业已经处于亏损的边缘了。

同时，我们还可看到，在绝大多数产业面临收益递减的趋势下，煤炭、石油等几个不多的产业却逆势而上（见图2.10），表现出利润递增的强劲趋势。这明显是与价格上涨密切相关，与其所在的资源行业的垄断性质密切相关。

总之，从上述大多数产业的情形来看，国有企业的边际收益下降，表明它们已经无利可图，退出则势在必行。从表2.7中全部行业的利润变化趋势来看，也是如此。

表2.7　国有企业利润的行业分布（1990—1997年）（亿元）

资料来源：《中国统计年鉴》历年。

因此，1992年之后市场的逐步规范化，价格的全面并轨，企业之间无论什么所有制，都能大体上进行公平竞争，这实际上就是为下一步更深入的所有制的转轨进行准备的阶段。同时，公司法的出台，促使企业成为完全独立、自负盈亏的法人实体，在统一的市场价格基础上按照市场标准评价企业绩效，不再有承包契约的保护。这时，市场竞争的优胜劣汰的结果开始显现，许多企业亏损和濒临破产。国企的所有制改革呼之欲出，建立更稳定和清晰的作为市场独立法人的企业与国家的关系已经是不可避免了。