四 农村老年人养老相关政策概述

在农村人口老龄化加速，城乡经济发展差距依然较大，农村“空心化”和“空巢化”问题日益凸显的今天，农村老年人的养老保障更应该通过多种方式实现。构建“老有所养，老有所医”的农村社会保障制度，提高农村养老保险、医疗保险、社会救助制度等相关社会保障的水平，已经成为学界和政府部门的共识。尽管我国目前已经形成以农村五保供养制度、农村最低生活保障制度为依托的社会救助体系，并广泛实施了农村社会养老保险制度和新农合制度，但现有制度的保障水平仍然不高，农村老年人在现有社会保障体系下尚不能得到充分的生活和养老保障。农村社会保障事业的发展与中国社会经济发展水平明显不相适应，国家层面提供的社会保障仍处于较低水平，集体经济也缺乏有力的支持，农村老年人尤其是贫困地区老年人在现有保障制度和保障水平下难以在生活水平上得到根本的改变。本节通过对部分与农村老年人养老相关的政策进行梳理，概括相关政策的制定部门、实施方式、保障水平等，总结现有政策已经取得的成果，并对可能存在的问题进行分析。

1.农村养老保险制度

我国从1986年开始进行农村社会养老保险试点和探索，1992年中央发布《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），老农保发展迅速，但是由于内外部因素，从1998年到2002年的5年时间里，参保人数从8025万下降到5462万（左菁，2007），老农保经历了一个快起快落的过程。因此一些地区开始进行地方农保改革。但国家层面迟迟没有出台新的指导性政策。直到2009年9月，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《意见》），同年11月，人力资源和社会保障部发布《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》（以下简称《规程》），第一批新型农村社会养老保险的试点工作正式开始。2010年新农保试点范围进一步扩大，全国27个省（自治区）的838个县和4个直辖市的大部分地区纳入国家新农保试点。截至2011年年底，全国新型农村社会养老保险参保人数达到32643.5万，达到领取待遇年龄的参保人数8921.8万。

在政策主体和部门组织方面，国务院成立新农保试点工作领导小组，研究制定相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题。同时，《规程》要求新农保业务由社会保险经办机构（以下简称“社保机构”）、乡镇劳动保障事务所等（以下简称“乡镇事务所”）具体经办，村（居）民委员会协办人员（以下简称“村协办员”）协助办理，实行属地化管理（见表2-15）。

表2-15 农村养老保险制度部门组织情况

新农保的政策目标在于探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村老年居民基本生活。对于新农保基金的管理，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。

在待遇标准方面，养老金待遇领取条件为年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。新型农村社会养老保险制度的推行，为农村老年人基本生活提供了必要的保障，对于经济条件较差、长期生活困难的老年人有重要的帮助作用。

在上述政策的基础上，为了解决城乡居民二元化的养老制度问题，国务院于2014年出台了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，根据这一政策安排，我国将逐渐把新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。城乡居民养老保险制度针对的群体是年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，并且该政策为筹资方式、账户设置、缴费年限、基础养老金调整机制、领取条件和待遇、城乡人员流动带来的保障关系转移接续等做出了相应规定，对于解决城乡社会经济二元化发展带来的保障制度安排差异将起到很好的积极效果。为配合政策实施，人力资源和社会保障部、财政部还联合颁布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，给城乡居民基本养老保险制度规定了暂行细则，并于2014年7月1日实施。

对于2014年开始逐步实施的城乡居民基本养老保险制度，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策。其中，个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次；集体补助则鼓励有条件的村集体、社会组织、个人等为参保人提供资助；对于政府补贴部分，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，地方人民政府则对参保人缴费给予适当补贴。

对于养老保险待遇标准，城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。对于基础养老金，中央确定最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况适时调整，地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准；对于个人账户养老金，目前为个人账户全部储存额除以139（与现行职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户资金余额可以依法继承。

2.农村五保供养制度

农村五保供养是指对农村中生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的农村居民，在吃、穿、住、医、葬方面，给予经费保障、实物帮助和生活照顾。其工作由乡镇人民政府负责安排并实施，当地人民政府负责安排提供五保户所需的经费和物品。

就法律条文来看，2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》）开始实施，同时废止1994年国务院发布的《农村五保供养工作条例》，该新条例从供养对象、供养内容、供养形式、监督管理、法律责任等方面，对农村五保供养工作做了系统的安排。为保障农村五保供养制度有效贯彻落实，民政部、国家发展和改革委员会、财政部于2006年9月发布《关于贯彻落实〈农村五保供养工作条例〉的通知》，对五保供养工作的进一步落实做了具有指导意义的制度安排。此外，民政部于2007年发布《民政部关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》和《“农村五保供养服务设施建设霞光计划”实施方案》，就低保制度的运行提出了更为具体明确的政策要求。

从政策主体来看，农村五保供养制度的政策主体主要包括政府、福利机构、社会组织、基层自治组织（村委会）、其他社会成员等。不同主体在五保老年人救助工作中承担不同的责任，发挥不同的作用。就政府而言，国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作；县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作；乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作；村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。福利机构是为五保对象提供集中供养的场所，并与政府部门签订相关的供养协议。社会组织则是五保对象服务的重要参与者，为五保供养对象提供部分资金、物质及其他五保服务等。其他社会成员受村委会委托可以向五保对象提供家庭照料等服务。

从政策目标来看，五保供养制度以加强五保供养服务机构基础建设和提高供养服务水平为重点，在我国农村基本建成以县、乡人民政府兴办的五保供养服务机构为骨干，社会力量举办的五保供养服务机构为补充，布局合理、设施配套、功能完善、管理规范的五保供养服务机构网络，初步满足农村五保供养对象的供养需要，并逐步开展对农村其他老年人、残疾人和未成年人的供养服务。

从政策对象来看，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。要成为五保对象，需要经过一定的程序。首先，符合条件的农村居民要向村委会提出申请或者其他人代为提出申请，村委会审核后报乡镇政府部门进行核实与审批，并颁发农村五保供养证书。老年人是五保供养制度非常重要的政策对象，在供养总人数中占据了较大比例。

从资金来源看，五保资金主要由地方各级财政支付，在中央财政逐步加大对困难地区补助力度的同时，各地要依据当地农村五保供养标准和农村五保供养对象数量合理安排资金，并根据农村五保供养对象数量变动，及时调整预算以满足实际需要。有集体经营等收入的地方，要从收入中适当安排资金或实物，用于补助和改善农村五保供养对象的生活，有条件的村集体可以根据情况对五保对象发放资金与食物等，以补贴五保对象的生活。福利机构主要是由政府按照一定的标准进行投建的，并配备相应的专业服务人员。对于五保对象承包的土地，在自愿基础上，鼓励和支持农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕，其收益归该农村五保供养对象所有。农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

在供养形式上，农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。国务院民政部门、国务院财政部门对农村五保供养标准制定工作的指导。

农村五保供养的内容包括：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜等。五保供养制度基本满足了老年人日常生活的大多数基本需求，对于生活困难老年人有非常重要的作用，是老年人社会保障制度的重要一环。

然而五保供养在实际运行中也存在一定的问题，由于现有政策资源有限，五保供养标准不高，保障能力仍然有限。并且农村留守老年人尚有子女，不属于无赡养义务的老年人，不能享受五保供养，这部分农村老年人群体在经济、照料、医疗方面有很多困难，却因为制度的标准问题被排除在保障范围之外。

3.农村部分计划生育家庭奖励扶助制度

农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是在各地现行计划生育奖励优惠政策基础上，针对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金给予奖励扶助的一项基本的计划生育奖励制度。该制度对于计划生育家庭老年人生活起到了一定的帮扶作用，在一定程度上减轻了计划生育家庭老年人的生活负担。

从政策文件来看，2004年2月，人口计生委、财政部联合发布《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见》，同年5月，人口计生委、财政部联合发布《人口计生委财政部关于印发〈农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案（试行）〉的通知》，中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点，选取5个西部省市和10个中部省市开展试点工作。2006年，国家人口计生委和财政部发布《人口计生委财政部关于印发全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度管理规范的通知》，农村部分计划生育奖励扶助制度推广到全国实行。针对政策实施过程中存在的一些问题，2008年发布的《人口计生委办公厅关于印发〈全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度信息管理规范〉的通知》和《国家人口计生委财政部关于实施“三项制度”的通知》两项通知，对该政策的运行提出了进一步的完善建议。

从政策主体及组织管理来看，试点工作在各级党委政府的统一领导和协调下进行。国家人口计生委和财政部负责制定奖励扶助制度的基本政策。各省、自治区、直辖市人口计生委依据国家有关政策，结合本地相关政策法规，制定配套的政策措施和确认奖励扶助对象的具体规定。省级以下单位或个人不得自行放宽或改变确认奖励扶助对象的政策。

从资金来源来看，农村部分计划生育家庭奖励扶助专项资金，由中央和地方财政按比例负担。中央和地方财政按确定的比例纳入同级财政预算。地方财政负担的资金，以省级财政为主。奖励扶助专项资金按基本标准，西部试点地区中央财政负担80%，地方财政负担20%；中部试点地区中央和地方财政分别负担50%；鼓励东部地区自行试点。奖励扶助专项资金形成的结余，区分中央和地方部分，用于抵扣下一年度相应奖励扶助金的额度。

从政策目标来看，农村计划生育家庭奖励扶助制度要引导更多农民自觉实行计划生育，减少不符合法律法规和政策出生的人口，稳定低生育水平；建立以政策性奖励扶助为主体，多种形式的帮扶活动为补充，相关社会经济政策配套的政策体系，逐步完善有利于人口和计划生育工作的利益导向机制；缓解计划生育家庭的特殊困难，逐步减少新增贫困人口，促进消除贫困和全面建设小康社会目标的实现。

该制度的政策对象主要包括符合以下要求的人群：本人及配偶均为农业户口或界定为农村居民户口；1973—2001年没有违反计划生育法规、规章或政策规定生育；现存一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女；年满60周岁。

符合上述条件的奖励扶助对象，奖励扶助金以个人为单位发放，按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到亡故为止。已超过60周岁的，以该制度在当地开始执行时的实际年龄为起点发放（2006年试点标准），从2009年1月1日起，对符合条件的奖励扶助对象，奖励扶助标准从每人每年不低于600元提高到每人每年不低于720元。中央财政按照基本标准，对西部地区负担80%、中部地区负担50%。

4.农村养老服务相关政策

随着我国人口老龄化的不断发展，农村养老服务业缺口也在不断加大，目前农村养老服务业发展中存在的基础设施不足、工作效果不明显等问题也日益凸显。近年来，为促进农村养老服务业发展，国家制定了多项政策对农村养老服务业进行规范和指导。

从现有政策文件来看，2012年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》从国家法律层面对养老服务业发展进行了明确规定，提出“地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务”。2013年，国务院印发了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确指出“要切实加强农村养老服务”，提高农村五保供养标准，促进农村党建活动室、卫生室、农家书屋等支持养老服务工作。此外，2013年6月，民政部颁布了《养老机构设立许可办法》，对养老机构的设立条件、许可管理、监督检查等做出了明确规定，为农村养老机构和养老服务发展提供了更为明确的政策指导。

从政策主体及组织管理来看，民政部在国家层面发挥指导、监督、管理的作用，地方各级人民政府和有关部门负责养老服务业发展的具体实施；同时将各级村民自治组织、公益慈善机构、扶持企业事业单位、个人等纳入养老服务业发展中，鼓励多种类型的社会力量参与养老服务业发展。

从政策的资金来源与管理来看，中央政府、地方各级人民政府、村民自治组织等都被纳入资金筹集范围内。从中央层面看，在发展养老服务和社会保障专门资金的基础上，民政部自2013年开始连续3年每年安排10亿元扶持农村互助养老服务设施建设。从地方层面看，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》则指出：“各地要进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。”从政策目标来看，农村养老服务业发展相关政策致力于不断完善农村养老服务相关基础，提高养老服务业对老年人养老的保障水平，改善养老服务业工作效果。

虽然近些年的多项政策对农村养老服务发展起到了一定的促进作用，但目前农村养老服务业仍存在一些问题，基础设施不足、养老服务满意度不高、工作效果不明显等困扰着农村养老服务业的健康发展。例如，民政部的专项研究发现，“农村老年人对养老机构了解的比例呈下降趋势，2000年、2006年和2011年农村老年人对养老机构了解的比例分别为42.3%、43.7%和29.5%；绝大多数农村老年人对养老机构的总体印象一般，且对养老机构印象较差的比例大幅增加”。总体而言，“农村养老服务基础设施资金投入不足、建设滞后，养老保障机制不健全，从事养老服务业的专业技术人员缺乏等，都不同程度地制约了农村养老服务业的发展。培育和发展农村养老服务业，刻不容缓”。