第一章
邻避研究议题与分析框架

第一节
邻避敏感期的到来与挑战

城市，承载着人类对美好生活的期盼与祝愿，是人类经济活动、社会生产的汇集地。美国著名经济学家斯蒂格利茨（JosephE.Stiglitz）曾作出论断,21世纪影响世界进程和改变世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化进程。毋庸置疑，快速城市化所带来的城市大发展极大改变了中国社会的格局、样态，构建出日益精彩、多元的城市空间。城市化水平的提高离不开城市的发展，人口、资源的高度聚集在带来显著集聚效应与规模效应的同时，也进一步加大了各类基础设施的负荷压力，逐步强化基础设施等城市公共物品的供给成为保障城市健康、持续发展的基本要求。

垃圾处理厂、殡仪馆等基础设施在城市发展过程中必不可少，但显著的负外部属性使得此类设施的建设受到邻近地区的强烈抵触，政府、民众、企业围绕是否兴建、在哪儿兴建、如何兴建等问题展开激烈博弈。邻避（NotinMyBackyard,NIMBY）问题成为当前城市建设背景下的一股“逆流”。邻避问题从何而来、该如何理解乃至怎样化解等，已成为未来我国城市发展需直面的现实挑战。

一、邻避问题古已有之？

政府、民众、企业之间的利益纠葛不是判定邻避问题的核心要素，邻避问题的界定有其鲜明的时代烙印。邻避问题是城市发展过程中不同主体围绕土地用途、政治权利、经济利益所展开的博弈，是出现在城市快速扩张阶段的常见社会问题。在我国古代，因扩军建营或修缮宫殿等原因而强占百姓土地财产的现象时有发生，但这本身是封建社会不平等阶级关系的体现，由此引发的百姓聚众抗议行为并不属于邻避话语范畴。时代性是把握邻避问题的基本前提。需要强调的是，邻避问题是改革开放尤其是近几年才凸显的新问题，把握城市化提速的时代背景才是理解邻避问题的关键。

进入21世纪，尤其是2010年之后，我国进入邻避事件的高发阶段，主要表现为邻避事件数量日益增多、爆发频率更为密集。在互联网等新兴技术快速发展的背景下，邻避事件的社会影响范围更广，这是近年来邻避问题越发引人关注的重要技术原因。环境群体性事件是邻避冲突的重要表现形式之一，原国家环保总局发布的数据显示：“1995年至2006年，环境信访案件的总数在11年间增长了10倍，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。”^[1]据不完全统计，自2003年以来，我国城镇化进程中共发生典型意义的邻避事件96件，于2014年左右达到峰值，目前仍处于高发期。^[2]表1-1列举的是我国近年来出现的具有较大社会影响的部分邻避事件，尽管尚不能涵盖所有已知的邻避事件，但从中依然可以看出，随着我国工业化和城镇化进程的不断加快，邻避事件出现的频次有所提高，邻避问题将是新时期我国城市发展面临的重大挑战。

二、邻避问题是我国独有的挑战？

就我国而言，邻避问题是未来一段时间内需克服的新挑战、新问题。但是，就世界城市发展史而言，邻避问题并非个案。回溯发达国家或地区的发展轨迹，可以发现，几乎所有发达经济体在走过经济高速发展阶段之后都会经历一个“邻避时代”。从20世纪70年代的美国到80年代的欧洲、日本，再到90年代的新加坡、韩国等，发达经济体无一不经历了一个从单纯对抗转化为理解配合的邻避演变过程。值得注意的是，邻避问题在不同国家或地区集中爆发的节点与世界经济热点地区的转移脉络几乎保持一致，这更能凸显邻避问题是一个世界性挑战。以美国邻避史为例，先后经历了前邻避时期、早期邻避时期与后邻避时期几个阶段。^[3]

（1）前邻避时期（Pre-NIMBY Era）:20世纪70年代之前。这一时期，社会公众普遍认为污染是经济社会发展的必然结果，环保意识和权利意识较为薄弱，对于经济活动对环境的破坏作用以及邻避设施对自身健康权、财产权的侵害尚未有准确的认知与重视，不同群体在邻避问题上并不存在共识。在此阶段，社会公众自然而然地对邻避设施的相关决策毫无兴趣，忽略邻避设施的负外部性，对邻避设施的兴建与运营后果秉持自然接受的态度。

（2）早期邻避时期（Early NIMBY Era）:20世纪70年代至80年代。20世纪70年代石油危机之后，社会公众对于环境保护问题日益关注，生产活动对环境的破坏作用逐渐得到重视，社会公众的环境和安全风险意识得到增强。此时，社会公众的态度从毫无兴趣、坦然接受转变为极度关心或反对，不同群体在邻避问题方面逐渐产生分歧，此时的邻避问题逐渐走向复杂化。

（3）“拉夫运河”时期（Post-Love Canal Era^[4]）:20世纪80年代至今。 “拉夫运河”事件后，邻避设施的大肆兴建与日益崛起的“邻避主义”进行激烈交锋，邻避问题上升为社会议题。在此背景下，不同类型的草根环保组织纷纷兴起，掀起各类有组织的抵制邻避设施在邻近地区兴建的社会运动。数据显示，美国1980—1987年计划兴建的81座毒性废弃物处理场，只有8座顺利完成，究其原因，就是因为民众强烈的“邻避情结”。至此，“邻避”一词在争议中逐渐流行开来，不同社会组织及群众逐渐参与到相关决策之中。

可以说，邻避问题绝非我国独有的经济社会问题。近年来邻避事件的频发说明，我国已逐渐进入“邻避敏感期”（即邻避问题日趋活跃的某一社会发展阶段），其背后隐藏的风险不利于正常经济社会活动的有序开展，现阶段的邻避问题理应引起我们的重视并进行有效应对。

三、如何把握我国“邻避敏感期”的时代脉搏？

邻避问题并非“洪水猛兽”。国外实践证明，邻避问题是经济社会发展到一定阶段的产物，是城市发展、权利意识等多元诉求的碰撞。近年来，我国邻避事件频发，要想深入理解这一现象，需把握当前我国经济社会发展的阶段性特征。

1.经济的持续增长：城市发展的物质基础

近三十多年经济的快速发展为我国城市发展提供了充分的资源支撑。2015年，我国国内生产总值（GDP）约为67.7万亿元，同比增长6.9%；全年进出口总额约为24.6万亿元，人均可支配收入已达21966元。^[5]同时，城市经济在国家经济板块中日益扮演着重要的角色。资料显示,2015年，我国市辖区生产总值已达39.6万亿元；^[6]城镇居民人均可支配收入达31195元，且8.2%的年增长速度明显高于GDP的增速。^[7]我国经济实力的提高为城市建设提供了强有力的资源支持。发达国家的经验显示，一个经济体快速发展的阶段同样也是邻避设施建设的高峰期。

2.权利诉求的觉醒整合：权利意识与整合机制之间的矛盾

近年来邻避冲突的频发，实质上反映的是日益觉醒的公民权利意识与滞后的社会整合机制之间的矛盾。随着市场化改革与政治民主化步伐的加快，民众越来越重视自己的民主权利，任何对自身参与权、环境权、健康权以及财产权等权利的漠视与侵害都将受到民众的抵制。滞后的社会整合机制既体现在封闭性的政府决策过程中，又体现在社会组织的非独立性方面。邻避设施在邻近地区的兴建应建立在民意整合的基础之上，任何单方面、强制性的举措非但不利于邻避事件的解决，反而可能会加剧邻避冲突。

3.城市化的稳步提高：邻避设施兴建的现实需求

城市面临邻避问题的挑战，既源于经济生产对城市基础设施所提出的更高要求，同时也是对城市扩张中所出现问题的优化与回应。改革开放以来，我国城市的发展取得了举世瞩目的成就：从1978年到2015年，城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人；城市数量由193个增加到653个；城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里增加到2015年的4.9万平方公里；城镇化率以每年约1个百分点的速度快速攀升，截止到2015年，已达到56.1%。^[8]城市化水平的提高带来人口、资本、技术等大量要素的迅速集聚，从而对城市中邻避设施的数量和质量有了更高的要求，兴建各类包括邻避设施在内的基础设施成为保障城市发展的现实选择。

4.新兴媒体的推广普及：舆论传播的技术工具

近年来，我国邻避事件频发并愈发受到关注，究其原因，主要在于互联网等新型技术的放大作用。QQ、微信、微博等互动平台在舆论传播中扮演着越来越重要的角色。数据显示，微博月活跃用户达到2.36亿，日活跃用户达到1.06亿；微博移动端月活跃用户规模接近2亿，日活跃用户达到9400万。^[9]回顾广东茂名“反PX项目”、江苏南通“反王子纸业排污设施”等典型邻避事件，可以发现，相关群众了解相关信息、组织抗议宣传、获取舆论支持等大都借助于QQ等网络平台，并成功影响了事件的最终走向。不可否认的是，尽管互联网等新型技术平台的存在的确提高了邻避问题的处置难度，但同时也正成为解决邻避问题的重要工具和突破口。如何有效利用网络平台解决邻避分歧、促进群体交流，应成为各级政府重视的命题之一。

把握我国“邻避敏感期”的时代特征，应从经济、公民、城市以及技术等因素角度加以考虑。经济发展在提高城市化水平的同时，也对城市基础设施提出了更高的要求。我国城市的发展有效汇集了各类生产生活要素，而城市问题的解决则有赖于包括邻避设施在内的各种基础设施的兴建。邻避事件的发生反映的是觉醒的公民权利意识与滞后的社会整合机制之间的矛盾，而互联网等新型技术条件又进一步放大了邻避事件的社会影响。可见，邻避问题本身就是一个复杂的矛盾体，其中矛盾的化解可能需要回归到邻避的概念本源及其演变逻辑方面。

[1] 李永政， 王李霞. 邻避型群体性事件实例分析[J]. 人民论坛， 2014（2）:55-57.

[2] 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“按生态文明要求推进新型城镇化建设的重要问题研究”课题组. 城镇化过程中邻避事件的特征、影响及对策——基于对全国96件典型邻避事件的分析[J].调查研究报告（专刊）,2016（42）.

[3] Saha,R.，& Mohai, P. Historical context and hazardous waste facility siting: Understanding temporal patterns in Michigan[J].Social problems,2005,52（4）:618-648.

[4] 该名词源于美国拉夫运河事件。该事件中，美国一化工企业在购得拉夫运河所有权后长期向其中排放工业废物，随后经简单填埋处理转赠当地教育机构。该行为对当地居民的健康和环境带来了严重破坏。最后，当地政府不得不将邻近居民搬离，并设立巨额基金专门清理有毒物质。该事件的爆发彻底敲响了美国社会的“邻避警钟”。

[5] 国务院新闻办公室. 2015年国民经济运行情况新闻发布会[Z].2016年1月19日.

[6] 国家统计局城市社会经济调查司。中国城市统计年鉴2015[Z].北京：中国统计出版社,2015.

[7] 国务院新闻办公室.2015年国民经济运行情况新闻发布会[Z].2016年1月19日.

[8] 徐绍史。国家新型城镇化报告2015[M].北京：中国计划出版社,2016:序言.

[9] 新浪科技。微博2015年第四季度及全年财报[EB/OL]. [2016-03-03].http://tech.sina.com.cn/i/2016-03-03/doc-ifxqafha0314064.shtml.