导论
追寻邻避时代的城市善治

改革开放以来，我国迅猛的城市化进程创造了发展的奇迹，但也诱发了许多新问题和挑战。在这众多的社会矛盾中，邻避问题尤为引人关注，成为近年来城市治理面临的典型挑战。

自2007年厦门建设PX项目引发市民强烈反对，发生大规模抗议活动以来，在其后数年间,PX项目在大连、宁波、成都、昆明、茂名等地相继遭遇大规模的群众抗议。有此遭遇的不仅仅是化工产业中的PX项目。2007—2017年十年间，在全国各地，诸如垃圾焚烧发电厂、变电站、磁悬浮、高架桥等设施在其筹建过程中均或多或少遭到周边居民的抵制。从留言上访到游行示威，群众抗议的程度各不相同；从社区之内到全市范围，公众抗议的规模有大有小；从PX项目、发电厂到磁悬浮、高架桥，乃至某些养老医疗机构等，引起公众抵制的设施类型也越来越多。

上述事件就是由于邻避设施建设引发的邻避冲突。引发冲突的这些邻避设施具有一些共同点：这些设施提供的产品或服务，对于整个区域的经济社会发展都会带来积极的作用，是必需的公共建设或公共服务；同时，这些设施会对其临近居民的利益造成损害，产生令人不适的负面影响。这些负面影响的表现不一，比如PX项目、垃圾焚烧发电厂、变电站等会造成环境污染，威胁周边居民的安全健康；而诸如公共墓地、殡仪馆等虽然不会带来环境污染和健康威胁，但会引起周边居民的心理不适。

一、邻避问题中的行动者联盟

所谓邻避现象，是指当地方公众面对可能对周边环境和自己的生活带来负面影响的公共设施建设时，尽管承认设施的必要性，但依旧抵制政府将此类设施建设到自家周边。针对这一现象,20世纪70年代，美国学者迈克尔·奥黑尔（Michael O’Hare）最早提出了“邻避”（NIMBY）这一概念，其英文为“Not in My Backyard”，意为“不要建在我家后院”。除此之外，国外学者还提出了其他的解读方式，如“LULU”（Locally Unwanted Land Use,即地方上不期望的土地利用）、“BANANA”（Build Absolutely Nothing at All Near Anybody,即绝对不要靠近任何人建设）等。

基于对不同方面的侧重，“邻避”衍生出诸多相关概念。本源是带来区域整体效益但也会造成周边环境负外部性的设施，即“邻避设施”；周边居民对此类设施产生的心理抵触，即“邻避情结”；在此心理基础上引发的抗议邻避设施决策、建设和运行的大规模公众游行，则称为“邻避冲突”“邻避危机”或“环境群体性事件”等等，从而形成了一个邻避术语的“概念丛林”。

邻避并不是中国特有的现象。20世纪中后期以来，邻避现象在欧美国家、日韩都有出现。可以说，邻避现象发生的社会因素，是社会发展到一定阶段后公众环境意识和权利意识的觉醒。

要把握邻避问题，就要认识到社会利益的分化与利益冲突是邻避现象产生的根本原因。在城市化进程中，经济发展带来利益的分化，不同利益群体之间的目标追求、利益诉求各不相同。美国学者洛根（JohnR.Logan）和莫洛奇（HarveyL.Molotch）从城市发展利益分化的角度，将城市中的利益群体视作两大相互对立的联盟：一个是“增长联盟”，主要由地方政府和房地产商构成，致力于推动城市的土地开发，并在这一过程中增加财政收入或赚取商业利润；另一个是“反增长联盟”，地方公众是这一联盟的主体，在城市土地开发过程中，为保障自身权利不受“增长联盟”的侵害而同其展开博弈。国内学者杨宏山基于中国话语和实践色彩，将“反增长联盟”进一步阐释为“社群联盟”^[1]，这一思路给我们一定的启示。基于对我国邻避事件的考察，本书认为，邻避现象实际上体现了邻避设施建设中两大联盟之间的利益分歧和利益博弈，两者之间的利益分歧和利益博弈贯穿于邻避事件发展的全过程，我们可以由此把握邻避问题的演进过程。

二、邻避问题的演进逻辑链

在邻避事件的发展过程中，多重力量相互交织。在各环节的处置应对不当，都会导致邻避事态不断升级。因此，本书根据邻避问题的演进逻辑链，将“邻避设施”“邻避效应”“邻避诉求”“邻避决策”“邻避冲突”五个环节作为分析视角，考察和分析增长联盟和社群联盟之间在各环节的博弈互动。

“邻避设施”是邻避事件中增长联盟和社群联盟利益博弈的导火索。邻避设施建设的选址规划，实际上就是对该设施所提供的公共产品和公共服务在空间配置中的价值判断和价值选择过程。增长联盟更关注邻避设施带来的区域整体效益，发挥自身在知识技术方面的专业性优势，从技术上考虑如何选址以使得区域效益最大化。社群联盟则更关注邻避设施对周边地区带来的负面影响，因此认为邻避设施的选址规划不是一个纯技术性问题，公众应当拥有参与的权利。

邻避设施的建设引发了“邻避效应”。邻避效应实际上就是利益相关者认知邻避设施所具有的风险，因此涉及风险的建构和诠释。在这一过程中，增长联盟通常认为邻避设施所具有的风险是一种技术性风险，用技术指标来解释事故发生的概率或可能带来的污染与损失。但是，社群联盟通常从主观上建构风险，风险成为个体主观层面的感知，并在现代传播技术条件下不断扩散。

社群联盟对于风险的内在认知，进一步在行动中外化为“邻避诉求”。所谓邻避诉求，就是增长联盟和社群联盟通过利益诉求的表达，将各自对于风险的认知外化。增长联盟通常从区域经济增长、社会整体效益和符合国家战略等角度来解释建设邻避设施的动机。然而，社群联盟往往以区域环境污染和生态破坏、居民人身健康受到威胁、邻避设施选址规划程序不当等理由拒绝邻避设施。

政府通常是地方性邻避设施建设的主导者，其关于邻避设施建设、运行的决策，直接影响着邻避问题的发展态势，此即“邻避决策”。在邻避决策中，增长联盟和社群联盟均试图将自身的利益诉求输入决策系统，影响决策过程。对增长联盟而言，由于掌握了决策的主动权，更倾向于精英化的封闭决策；而社群联盟则要求开放式的决策过程，在决策过程中发出自己的声音，并影响最终决策结果。

当公众对政府决策不满，认为其诉求无法得到满足，行动目标无法实现时，邻避事件便会进一步恶化，“邻避冲突”由此产生。社群联盟在面临封闭式的决策渠道时，其观点和态度无法通过制度化渠道得到表达，于是转而通过诉诸群体性行动，以极端化的方式来表达自身的利益诉求。对增长联盟而言，自上而下的决策并不能实现其有效推进邻避设施建设的目的，相反要面对来自社会的强大阻力。当群体性事件爆发后，地方政府通常会转向一种维稳式的治理逻辑，用停建邻避设施来平息公众愤怒。

三、中国式邻避治理

相较于欧美国家和近邻日韩，邻避现象在我国呈现出一些独有的特征。邻避设施在“一建就闹，一闹就停”的尴尬中无所适从，地方政府在“封闭决策—公众反对—政府压制—冲突升级—停建妥协”的怪圈中疲于奔命，是近年来邻避现象在国内的突出表现。面对邻避设施在中国“人人喊打”的处境，以及邻避事件“极端化”的发展轨迹和“妥协式”的平息过程，诸多学者将此现象概括为“中国式邻避”。

在众声喧哗之中，我们认为，化解“中国式邻避”困境的必由之路，要基于治理体系和治理能力现代化的基本思路，实现从“治理邻避”到“邻避治理”的转型。要改变以往把邻避当成政府管控、预防对象的维稳思路，按照多元协商的思路实现邻避治理。所谓邻避治理，是指在邻避事件的处理过程中，遵循现代治理理念，促进多元主体通过平等协商机制，构建公平正义的邻避问题处理机制，实现邻避设施建设中风险与收益、整体与局部的协调发展。

邻避治理不仅意味着建设一个各主体合作参与、各环节相互衔接、各部门相互协调的邻避治理体系，同时还意味着提升回应导向的邻避治理能力，有效控制事态升级，变“邻避设施”为“邻利设施”，变“邻避效应”为“迎臂效应”。为此，需要从理念上转变对邻避现象的“污名化”认知，转变封闭式的邻避决策理念，转变维稳式的冲突解决思维，实现邻避治理的路径转型和机制创新。

四、研究方法与研究视角的选择

为全面把握当前国内邻避研究的进展，并对邻避现象进行更深入的分析，本书运用了文献计量分析和文本分析的方法。本书搜集了当前国内邻避研究的代表性文献（包括学位论文和学术期刊论文），采用内容分析法对论文的核心指标特征进行分析，并利用CiteSpace软件进行关键词的共现分析和聚类分析，以从宏观层面识别当前邻避研究的主题。在此基础上，本书挖掘不同视角下有关邻避的概念文本，利用“谷尼舆情图悦picdata.cn热词分析工具”进行热词词频权重分析和热词权重词云图绘制，进而利用ROSTNAT软件和Ucinet软件进行语义网络分析，从而在微观层面聚焦不同视角下邻避研究的热点话语，考察不同视角下邻避研究热词的异同，以揭示不同视角下对邻避问题认识的侧重点。

由于邻避现象本身的复杂性和涉及学科的多元性，本书从不同理论视角出发，对邻避现象展开分析。

首先，从“空间正义”的角度，本书分析了邻避设施所提供的公共服务在空间配置上的价值分歧；规划是邻避设施建设的起点，本书根据城市规划的过程，考察了邻避设施空间价值在实践中的实现过程。

其次，从“风险社会”的视角看，邻避现象正是源自人们对邻避设施风险的主观建构，因此本书借鉴舆论传播的分析视角，考察了公众感知的风险如何通过社会舆论进一步扩散和放大。另外，利益相关者之间对于风险的沟通不畅与协商缺失，进一步导致邻避现象的产生，因此协商理论对于本书所作研究也富有启发性。

邻避现象表现为多元主体之间的利益博弈，在博弈过程中，“环境正义”成为焦点。借鉴国家自主性理论，本书重点考察了地方政府在邻避事件中的决策立场与决策困境。同时，本书从政策过程的视角进一步考察了邻避事件所表现出的地方公众对邻避设施建设的“政策不服从”。

最后，本书基于“社会运动”视角，探讨了邻避冲突爆发的内在逻辑，并根据应急管理的要求，探讨了地方政府在回应邻避冲突时的策略和路径。

邻避现象不仅是一个理论问题，更是城市治理实践的一个重要课题。因此，本书将理论分析与实践案例结合起来，设置了“以事说理”的环节，增加了对国内邻避事件的案例分析。我们在大量搜集相关研究资料与新闻报道的基础上，在案例编写的过程中进行了精心的选取、编辑和分析，以使每个“以事说理”的案例都同前文分析和论述的观点密切相关，避免“大而全”的事件堆砌。

五、本书的框架结构

本书分三个部分展开论述：第一部分即第一章在对邻避概念进行梳理的基础上，建构起本书的分析框架；第二部分立足于五大研究视角，在对各视角下的邻避研究进行文本分析的基础上，解读了不同邻避视角下的邻避问题的成因与演变逻辑，涉及第二章至第六章；第三部分主要围绕邻避问题的理念转型、应对实践以及路径转型等问题展开，即第七章的相关内容。

在第一章中，我们主要分析了邻避问题的时代背景、研究议题等问题，并基于文献计量的分析结果，构建出本书的研究框架。我们认为，邻避治理包含邻避设施、邻避效应、邻避诉求、邻避决策与邻避冲突五个主要维度，在每个维度下均存在“增长联盟话语”和“社群联盟话语”两大主要的话语构建方式和行为逻辑。

第二章是对邻避设施视角下价值选择问题的解读。本章认为，价值层面与操作层面的解读是邻避研究空间探讨的基本内容：立足于空间正义的视角，邻避冲突是我国快速城镇化和社会转型过程中普遍存在的一种空间难题；而在城市规划的视角之下，可以发现，邻避设施是城市规划中的重要内容和规划难点，技术属性与社会属性的冲突贯穿于邻避困境的始终。

第三章主要关注邻避情结，尤其是邻避风险的感知与扩散问题。公众“不要建在我家后院”的邻避情结，实际上是一种对风险的主观建构，并在舆论传播革命和沟通不足的条件下得以强化、放大。风险社会的扩散、舆论传播的革命和邻避威胁的凸显在同一时空下的重叠交织，成为强化民众邻避情结的重要原因。

第四章聚焦于邻避诉求，考察增长联盟和社群联盟在邻避事件中的差异化立场。社群联盟的利益诉求通常基于环境保护和健康安全，随后扩展至对更广泛层面的公民权利的维护。本章试图说明，邻避事件中的环境正义不是由某方占据的，而是需要通过多元主体之间的相互合作共同实现。

第五章立足于邻避决策的视角，尤其是政策立场与政策过程问题。实践表明，邻避决策的产生并非意味着邻避问题的终点，甚至可能引发更为激烈的公众反对。本章指出，政府摇摆不定的决策立场是邻避决策中的常见现象，地方公众对政府兴建邻避设施的“政策不服从”是政府在进行决策时难以避免的困境。

第六章主要分析了冲突视角下邻避运动的生产与危机治理。邻避运动是社会运动的重要表现形式，实质上是邻近居民表达对设施建设的反对诉求和维护自身权益的抗争性集体行为，通常经历酝酿、显现、突发、对抗/僵持、平息（或引起变革）的过程。危机沟通与意义构建是危机治理的重要环节，贯穿于整个危机治理过程，并决定着危机治理的最终效果。

第七章对邻避治理的理念、政策与路径进行阐释。邻避治理意味着，在邻避设施建设中，增长联盟与社群联盟之间转向一种非对抗式的协商合作关系，其目标不仅在于避免事态升级，更在于建立健全一种长效机制。本章在回顾我国邻避政策变迁历程的基础上，进一步指出正义导向的设施规划、邻避设施的风险处置、开放式的决策体制与决策过程等是实现邻避治理路径转型可能的选项。

随着城市内涵式发展中公共服务的客观需求不断增加，邻避设施不再是（或者说从一开始就不是）社会发展的“异物”，很多时候是社会发展的“必需品”。邻避效应也不是社会发展的“负能量”，面对任何公共设施的建设和使用可能带来的风险，公众懂得发声的社会是一个权利意识觉醒的社会，也是一个政治开放与包容的社会。面对邻避设施建设中不同利益主体之间的分歧，也不必“如临大敌”，社会经济的发展本身就伴随着利益群体的多元分化。

邻避问题之所在，或者说邻避治理的关键在于：一是构建多元利益主体协商沟通与利益博弈的长效机制，让利益分歧通过制度化的渠道化解，避免事态向非制度化的社会冲突升级；二是摆脱维稳和妥协的政府思维，因为在这种思维下，增长联盟和社群联盟只会“两败俱伤”。邻避治理的最终目标，是变“邻避设施”为“邻利设施”，变“邻避效应”为“迎臂效应”，实现城市治理的善治发展。

[1] 杨宏山. 回应导向的城市治理[Z]. 2016中国城市规划年会发言稿.