第四节
邻避“治理”的研究框架

一、行为主体：增长联盟与社群联盟

邻避事件中地方政府同公众之间的对立冲突，从表现形式上看，与阐释城市发展中日趋激烈的冲突的城市增长机器理论相契合。作为一个阐释城市发展过程中对立冲突的理论模型，“增长机器”的概念由洛根和莫洛奇提出，他们不再将城市视为“只是实施统治的场域”，而是“一个财富增长的机器”。^[1]基于这一判断，洛根和莫洛奇区分出城市中两大相互对立的群体：一个是基于对城市空间资源的交换价值的开发，为了获取利润的房地产商与为了增加税收收入、提升城市竞争力的地方政府所构成的“增长联盟”；另一个则是基于对城市空间资源的使用价值的维护，抵制城市增长过程所带来的权利侵害的地方居民为主体构成的“反增长联盟”。“增长联盟”和“反增长联盟”的概念工具对于我国快速城市化与经济增长过程中引发的公众抗争行为具有很强的解释力。在理论借鉴的过程中，针对“反增长联盟”并非“反对增长本身，而是反对以牺牲一部分人的福利以增加另一部分人的福祉的这种发展方式”^[2]的实质立场，以及公众抗争的实践特征，我国学者提出了一个更符合本土话语体系的“社群联盟”概念。^[3]

“增长联盟—社群联盟”解释了大规模城市土地开发过程中，地方政府和房地产企业如何基于共同利益结成“增长联盟”，也揭示了在这一过程中“增长联盟”行为对地方居民的利益侵害以及由此导致的社群抗争。然而，不同于一般意义上城市建设中的土地开发，邻避设施大都具有广泛范围内的正外部性，甚至很多邻避问题本身是由公共基础设施的建设引发的，而非传统的对城市空间的商业化开发。

杨宏山认为，从公共服务的视角看，城市就是优质公共服务资源高度集聚的地理空间，城市的本质在于提供优质公共服务，城市发展有赖于优质公共服务的大量集聚。^[4]赵燕菁认为，任何不动产都可以分为建筑和土地两部分。建筑部分一经建成，就开始折旧，其价值非但不会上升，反而会随着时间推移不断被侵蚀。因此，不动产升值主要来自于土地，而土地的价值则来源于所处区位被覆盖的公共服务，在传统的基于土地开发的城市增长过程中，冲突的实质是附加公共服务升值后的土地利益在政府、开发商、原住民间的分配比例问题。^[5]

邻避设施在区域范围内具有正外部性，因此邻避设施的建设能够推动城市空间地域的增值。在这一增值过程中，各城市主体在理论上均从中获益。对城市政府而言，这一方面是增值后的土地价值利益，另一方面是城市竞争力的提升和政府官员政绩考核的亮色。对邻避设施的建设/运营者而言，这可以区分为两类：一是对于公共服务设施的运营商而言，获得了基本的存在空间；二是对于具有企业色彩的运营方而言，通过项目的建设获得了运营与获利的空间。对于城市范围内的公众而言，这有助于其享有的公共服务数量和质量的提升。

二、概念工具：“邻避丛林”的概念辨析

1961年，管理学家孔茨（Harold Koontz）发表《管理理论的丛林》一文，在学界引起极大反响。其后，“管理丛林”这一概念被广泛引用，以形容管理学研究中林林总总的概念和理论流派。^[6]考察当前的邻避研究，也存在纷繁多样的邻避概念，这些概念的侧重点各有不同，但均围绕着具有负外部性的公共设施建设的政治活动展开。因此，我们在这里用“邻避丛林”来辨析当前邻避研究中存在的诸多有所区别但相互联系的概念。

1.邻避属性与邻避设施

邻避属性即某些公共设施所具有的广泛正外部性与局部负外部性并存的属性特征，前者往往被视作公共设施建设的合理理由，而后者则是引发地方居民反对的根源。有关邻避设施的概念，已经在前文叙述中进行了分析。简而言之，邻避设施即具有邻避属性的公共设施，其建设是邻避“治理”中多方政治主体辩论的直接议题。

2.邻避情结与邻避困境

所谓邻避情结，汤京平、翁伟达认为，是指随着环境意识高涨，居民相信其有权利抗拒危害地方环境的设施进驻其邻近地区，因此透过体制内或体制外的手段使标的设施的设置产生实际上的困难。^[7]丘昌泰提出，邻避情结是一种自利的意识形态或政治的一种倾向，很难进行理性的说服，是环保建设的一种障碍，它含有很多非理性的因素。^[8]维斯等学者通过研究指出，邻避情结以核心文化价值为重要基石。^[9]由此可以看出，邻避情结反映了地方公众对邻避设施建设的反对心理。

邻避困境是指为社会发展需要和周边群体反对的“发展困境”，^[10]这种困境具体表现为设施带来的利益为广大市民所享受，但生产或运营成本（不利环境影响）却集中转嫁给设施周边的民众。这种不对称的分配结构必然会引发利益冲突，从而导致周边居民反对，^[11]进而导致邻避设施建设的困境。由此可见，邻避困境侧重于政府在邻避设施建设中遇到的治理困境。

3.邻避现象和邻避效应

“邻避现象”这一概念侧重于对客观表现的描述。在现代化与城市化进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散而引起周边居民反对与抗争的现象。^[12]赵志勇和朱礼华认为，邻避现象是一种负外部性问题，即相关设施对特定区域整体存在公共效用，但需要周边居民额外承担某种负外部性成本，公众为防止环境负外部性转嫁而驱离邻避设施的经济行为。^[13]

“邻避效应”这一概念与“邻避现象”的指称相似，是指由于邻避态度导致的有组织的抗争，突出当地公众的行为。^[14]彭小兵分析认为，邻避效应是指民众出于对住地环境的担忧，对具有邻避性质的工程项目产生抵触情绪而发起的集体反对行为，包括游行、控告或请愿等。^[15]尽管都是针对分歧的表现，但“邻避现象”与“邻避效应”这两个概念仍有细微的差别。“邻避现象”这一概念侧重于客观描述，而“邻避效应”这一概念则更侧重于呈现导致公众反对的整个逻辑。

4.邻避冲突、邻避危机和邻避群体性事件

这几个概念在很大程度上相似，都指“公众聚集起来反对、抗拒邻避设施的建设”^[16]，用以概括“在现代化进程中，由于民众担心邻地的建设项目对自己的居住环境产生负面影响，从而产生抵触情绪，以致引起的群体抗议行为”^[17]。邻避冲突往往意味着公共危机的出现，即“由城市邻避设施的规划、建设、运行等所引发的群体性排斥，进而引起的社会冲突事件，一般表现为通过非法定渠道或方式向政府机关或项目实施单位表达意愿、提出要求，对城市发展正常秩序造成一定负面影响”的邻避危机事件。^[18]可见，这些概念相对于“邻避现象”和“邻避效应”而言，其外延更小、程度更强，通常均强调公众聚集之后采取的非制度化的群体性行动。

对“邻避丛林”的诸多概念进行辨析，可以发现，当前邻避研究逐渐从“治理”邻避向邻避“治理”转变。邻避研究的诸多概念工具，不再局限于邻避引发的社会冲突，而是从公共设施属性、公众的心理情结、反对现象和冲突升级等不同方面去分析邻避现象的形成及问题解决。从“治理”邻避向邻避“治理”的转变，意味着不应再将邻避现象视作一种社会的负能量，而是要在“治理”的名义下对其进行控制，防止事态扩大，维持社会的刚性稳定。邻避“治理”，是将邻避现象作为社会发展到一定阶段后，伴随着公众的权利意识觉醒和利益诉求多元化而出现的一种客观现象，对这种现象的形成和发展机制进行全方位的剖析，在“治理”的思维下，构建良性的互动机制，增强社会的弹性稳定。

三、演化路径：联盟互动过程分析

通过对“邻避丛林”中相关概念的解构分析，以及对当前国内外邻避研究成果的进一步挖掘，可以总结出邻避“治理”的演化路径。在这一路径中，包含着以政府、运营商为代表的增长联盟和以地方公众为代表的社群联盟两大主要的政治主体，双方差异化的态度、立场和行动逻辑推动着邻避“治理”不断演进。

邻避“治理”的演化通常经历四个阶段：首先，邻避设施的建设是邻避“治理”的起点；其次，围绕对邻避设施的认识，增长联盟和社群联盟形成了关于邻避设施的不同态度，导致邻避效应的产生；增长联盟和社群联盟基于各自的立场和态度，提出不同的政策诉求，并试图对决策执行施加影响；最终，双方均试图通过行动以取得令己方满意的结果。当深入解构这一演化过程时，我们会发现，许多经常用以研究邻避的概念工具，实际上是阐释了邻避事件中增长联盟与社群联盟之间的互动，如图1-10所示。

从增长联盟的立场出发，判断一项具有邻避属性的公共设施是否应当建设、应当在何处建设是出于技术层面的判断，即如何能获得最大程度的地方整体效益。邻避设施在增长联盟中引发的邻避效应是一种技术风险，政府、运营商依据专家从专业技术角度进行的风险评估，来评价一项公共设施可能带来的邻避效应。为减少或避免外来因素对专业技术环节带来的干扰和影响，增长联盟通过诉诸精英化的决策途径来实施行动。当增长联盟的精英式行动受到来自社会的阻力，引发公众的不满与抗议行动之后，增长联盟则通过紧急的应急管理以平息公众不满，试图维护社会的正常稳定与邻避设施建设的顺利推进。当两项目标无法同时实现时，增长联盟会不惜通过牺牲邻避设施的建设来换取社会的稳定。

从社群联盟的立场出发，可以描绘邻避“治理”演化的另一个侧面。地方公众判断一项邻避设施是否应当建设、应当在何处建设的标准，是基于一种政治性的规划观念，即该设施是否对“我”或“我们”产生极大的负面影响，或是否具有更宏大意义上的“社会价值”。因此，邻避设施在社群联盟中引发的邻避效应，是一种主观建构下的感知风险。地方公众将这种感知诉诸对邻避设施决策的参与，发出自己的声音以影响政府的决策。当这种声音受到政府封闭式的决策途径的阻碍而无法表达，或公众认为自己的声音与立场被忽视时，他们就会通过集体行动来达到阻止邻避设施建设的结果。

四、分析框架：核心环节与行为逻辑

通过对邻避“治理”路径的建构，可以从宏观上考察一项邻避设施的建设，在“设施建设—效应产生—诉诸行动—达成结果”这一政治过程中，是如何在增长联盟和社群联盟中被差异化地认识的。然而，这种宏观考察需要作进一步的微观分析，即进一步识别邻避“治理”的维度，以及在不同的维度下，增长联盟与社群联盟具体的行动逻辑。

基于对现有研究成果的梳理和计量学的分析，在对邻避研究相关概念的辨析和对邻避“治理”过程的建构基础上，从过程分析的角度，本书认为邻避“治理”包含邻避设施、邻避效应、邻避诉求、邻避决策与邻避冲突五个主要的维度。在每个维度下，均存在“增长联盟话语”和“社群联盟话语”两大主要的话语构建方式和行为逻辑。邻避设施所具有的客观属性，在不同话语之下引发了邻避效应。这种对邻避效应的不同认识表现为不同的邻避诉求，双方均试图通过自己的方式将邻避诉求嵌入邻避决策之中。当邻避诉求无法得到满足时，社群联盟便容易采取群体行动的策略施加外部压力，导致邻避冲突。双方具体的行动逻辑如图1-11所示：

1.起始环节的“邻避设施”

对于建设后对周边居民日常生活和健康已经造成或可能造成负面影响的公共设施，增长联盟和社群联盟的不同立场，反映了双方对于邻避设施的空间生产结果的差异化认知，以及对于谁来控制、怎样控制邻避设施的空间生产过程的不同主张。增长联盟试图将邻避设施建构在一种诉诸设施的空间“正外部性”和规划的“技术理性”话语之上，而社群联盟则试图诉诸邻避设施生产的空间“负外部性”和规划的“政治理性”话语。

2.酝酿环节的“邻避效应”

邻避设施引发了关于设施风险的认识，进而形成邻避效应。对邻避效应的不同态度集中体现了增长联盟和社群联盟如何差别化地建构对于邻避设施的风险认知。增长联盟的主要成员是政府官员、运营方和持赞成立场的专家代表，往往具有较为充足的信息和专业的知识背景，这使得增长联盟多倾向于从客观上定义邻避设施的风险。在增长联盟成员眼中，所谓的风险是一种技术层面的风险。增长联盟往往试图揭示邻避设施发生事故的概率，或可能带来的污染或损失的技术指标。而社群联盟的成员为地方公众，往往倾向于从主观上定义邻避设施的风险，认为这是一种主观心理层面感知的风险，并且通过现代化的传播手段，这种感知到的风险有可能在传播的过程中被不断放大，进而增加恐慌。

3.表征环节的“邻避诉求”

增长联盟和社群联盟均将各自对邻避效应的认知外化为利益诉求的表达。其中，增长联盟通常以邻避设施可能带来的整体效益作为支持建设的论据。在经济层面上，这种整体效益通常被描绘为公共设施的正外部性在广泛的区域范围内所带来的土地整体增值的经济效益，或公共设施的生产功能、就业功能所带动的区域经济发展。在政治层面上，这种整体效益通常诉诸对区域发展“短板”的补强，乃至上升为对国家战略的补充与支持。

社群联盟的诉求则有所不同，但也有一套价值判断体系作为反对邻避设施建设的论点。这种价值判断，一是在个体层面上，诉诸邻避设施负外部性带来的周边土地的贬值，以及日常生活遭受的环境、健康风险；二是在社会层面上，诉诸更为宏大的社会价值，如空间话语下的环境效益、社会公平以及时间话语下对子孙后代合法权利的维护，在超越个体利益的层次上论述其诉求的合理性。

4.发酵环节的“邻避决策”

无论增长联盟还是社群联盟，其诉求均需通过公共政策实现。在这一过程中，增长联盟掌握了决策过程的主动权，精英化的封闭式决策是其本能的决策方式；而社群联盟则要求开放式的决策过程，在决策过程中发出自己的声音，并试图影响最终的决策。在邻避“治理”的行动阶段，增长联盟和社群联盟的主要行动逻辑就体现为表达邻避诉求，并在决策环节施加影响力。

5.爆发环节的“邻避冲突”

我国自古以来大一统的集权政治塑造了国人的一种政治心理，即人民表达诉求首先想到的便是求助于政府。社群联盟在决策环节的诉求表达正是这种政治心理的表现，而当诉求没有得到政府的理会时，公众才会转向诉诸社会媒体或现在蓬勃发展的自媒体力量，从而酝酿并形成体制外的群体行动，导致邻避冲突。此时，增长联盟的行动逻辑发生了巨大的转变，在社会稳定的政治正确和刚性治理要求下，其关于邻避设施的建设、区域发展的经济目标或整体效益，统统让位于社会刚性稳定的目标。为此，增长联盟会不惜以放弃邻避设施的建设为妥协，以换取公众群体行动的平息。

五、转型特征：并非抗争性的政治

2007年，厦门PX项目触动了公众的敏感神经。自那以后，我国发生多起有关环境问题的重大邻避事件。可以说，从未有一个时期像现在这样，公众对于环境健康的诉求如此坚定；从未有一个时期像现在这样，公众对于公共设施所带来的健康和安全威胁的关注如此敏感；也从未有一个时期像现在这样，公众对于捍卫自己的环境权、健康权的努力如此坚决。诸多公共设施摇身一变，成为公众话语中的“邻避设施”；邻避设施又进一步发酵成社会的“邻避问题”；而在当前社会语境中，邻避问题又通常被赋予一种政治性的理解。

邻避问题其实可以用一种更为平和的态度来理解。首先，邻避问题是社会发展进程中会普遍出现的现象。社会发展伴随工业化和城市化进入一个新的阶段，公共设施的大规模建设成为社会发展的必然选择。与此同时，经历过经济快速发展、物质生活水平普遍提高的社会公众，开始对生活质量、环境问题和健康问题提出更高的要求。无论是发达的欧美国家，还是亚洲经济领先的日韩等国，或是社会快速发展的我国香港和台湾地区，自20世纪60年代至90年代，先后都经历过邻避问题凸显、公众抗议频发的阶段，而现在这些国家和地区都对具有邻避属性的公共设施持有一种更加理性、包容、平和的态度。

正如前文所作的分析，将来邻避设施的建设将更加普遍，可以预见，今后相当一段时间内，公众对于邻避设施的反对并不会停歇。贯穿本书，我们试图呈现的一个观点是，邻避设施本身并不是问题，公众对邻避设施的反对也属正常，目前我国所遇到的邻避困境在于应对邻避效应的方式有所偏颇。一些决策者视公众的反对如“洪水猛兽”，要么遮遮掩掩，试图绕开公众，要么惊惶无措，以妥协方式平息反对浪潮。前者让公众无法通过制度化的渠道发出自己的声音，后者让公众感觉只有将事情“闹大”，才是解决问题的唯一出路。

通过对其他国家和地区邻避问题治理实践的考察，以及对邻避问题的理论分析，本书认为：首先，邻避问题本身不是一个社会特殊的政治性问题，而是一个社会发展的常态问题。社会发展对公共设施大规模建设的客观要求，同公众日益觉醒的权利意识、健康意识、环境意识相互作用，作为公共管理者要逐渐适应邻避现象的“日常化”。其次，即便我们用一种政治性的理解去解读邻避，所谓的邻避“政治”也并非一种抗争性的政治，邻避设施的建设不是政府与公众非此即彼的零和博弈。“一建就闹，一闹就停”的抗争-妥协逻辑，只是换取表面上的社会稳定，并没有为邻避问题的社会根源提供一个长效的回应机制。因此，本书所关注的，就是如何认识和理解增长联盟和社群联盟在邻避事件演进中的互动逻辑，从而探讨一种在非抗争性政治的理解之下认识和应对邻避问题的方式。

[1] 约翰·R.洛根，哈维·L.莫洛奇.都市财富：空间的政治经济学[M].陈那波，等，译.上海：格致出版社，上海人民出版社,2016:48.

[2] 约翰·R.洛根，哈维·L.莫洛奇.都市财富：空间的政治经济学[M].陈那波，等，译.上海：格致出版社，上海人民出版社,2016:48.

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[6] 1980年，孔茨发表《再论管理理论的丛林》一文，把管理学主要的理论流派从早先的6个扩充为11个，包括经验主义学派、人际关系学派、组织行为学派、社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、管理科学学派、权变理论学派、社会技术系统学派、经理角色学派、经营管理理论学派。参见张惠文.管理学[M].上海：上海财经大学出版社,2014:26.

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