改革与宏观经济增长

改革红利推动中国经济持续增长

蔡昉张晓晶

一绪论

改革开放是过去近四十年中国实现经济奇迹的关键，也将是决定当代中国命运、实现中华民族伟大复兴的关键。十八大特别是十八届三中全会以来的新时期改革宗旨：一是坚持和发展中国特色社会主义，不断推进中国特色社会主义制度的自我完善和发展，进一步解放和发展社会生产力、继续充分释放全社会创造活力；二是解决中国发展面临的一系列突出矛盾和问题，实现经济社会持续健康发展，不断改善人民生活；三是在开放体系与全球制度竞争中保持社会主义制度的活力。

改革只有进行时没有完成时。这显然并不仅仅是针对中国这样一个制度还没有成熟、定型的国家。其实，即使是成熟市场经济体比如美日欧等，改革与调整也是不断发生的。从全球范围看，制度的竞争以及为获取制度优势而衍生的改革竞争将是常态。从制度经济学角度，推动内在制度和外在制度演化的因素，不仅有对国际贸易和要素流动的被动反应，而且还有为更好地竞争市场份额和动员生产要素而对制度进行主动的调整。全球化已经导致了“制度（或体制）竞争”（柯武刚、史漫飞，2000）。特别需要指出的是，2008年全球金融危机以来，再平衡、结构调整与改革成为全球发展的主旋律。十八届三中、四中、五中、六中全会对中国的改革做了全面部署，而美、欧、日也纷纷推出结构性改革计划与长期增长战略，改革竞争的序幕已然拉开。

能否持续推进改革是一个国家能力的体现。苏格兰思想家爱德蒙·伯克（Burk，1790）在《法国革命的反思》中说：一个国家若没有改变的能力，也就不会有保守的能力。没有这种能力，它将不免冒着一种危险：即失去其体制中它所最想保存的部分。这是从最深层次揭示出改革的原动力：全面深化改革，正是为了“保有”社会主义制度的不变色。

在全球制度竞争与改革竞争的大背景下持续推进自身改革，可以说是中国改革最重要的逻辑。小平同志在20世纪80年代曾说过：改革的意义，是为下一个十年和下世纪的前五十年奠定良好的持续发展的基础。没有改革就没有今后的持续发展。所有改革不只是看三年五年，而是要看二十年，要看下世纪的前五十年。这件事必须坚决干下去（邓小平，1993）。

二改革新特征

当前中国经济进入新常态，出现了“结构性减速”。这个时候，只有通过改革才能主动适应新常态，迈入增长新阶段。不深化改革，发展就难有活力、难以持续，甚至可能陷入“中等收入陷阱”。中国经济增长的态势，使得改革的紧迫性进一步凸显。与过去30余年相比，新时期的改革具有以下鲜明的特征。

改革进入深水区

改革进入深水区，所面临的多是重大问题和敏感问题，不少触及深层次社会矛盾，涉及利益关系调整，牵一发而动全身，有些多年一直想改但改不动，成为难啃的硬骨头。这种情况的出现，实际上与渐进改革道路的选择有很大关系，即一些容易改的都改了，剩下的都是硬骨头。此外，渐进改革也容易使一些集团利益固化，形成所谓“利益固化的藩篱”：一是利益的获取源于公权力的运用，二是获利主体远离改革要惠及的大众阶层。对既得利益阶层而言，藩篱是其利益的保护伞和护身符，但对社会大众而言，藩篱则是其获取利益的壁垒。利益固化藩篱已广泛渗透在城乡之间、地区之间、行业之间、国有民营经济之间以及不同社会群体之间，成为进一步深化改革的巨大障碍，抑制了经济社会的创造力，降低了资源配置效率，限制了社会成员向上流动的空间，减弱了改革的正能量。

改革不再是“帕累托改进”

利益调整是改革进程中躲不过的问题。过去的改革往往是“帕累托改进”，绝大多数人能从改革中受益，现在的改革很可能是“卡尔多改进”，利益增进和利益调整并存。这就需要我们算好改革的利益账，通盘评估改革实施前、实施中、实施后的利益变化，始终把群众利益放在第一位，统筹各方面各层次利益关系，善于算大账、总账、长远账，使改革的成果惠及绝大多数人。这就意味着“全面建成小康社会，任何一个地区、任何一个民族、任何一个人都不能落下”，用底线的刻度标注改革的温度；意味着不仅要吃饱穿暖，更要活出高质量、精气神，实现“五位一体”的全面改善；意味着做大“蛋糕”又分好“蛋糕”，创造更加公平的社会环境，让改革给人民群众送上看得见的好处，带去热腾腾的希望。

改革需要顶层设计与基层探索相结合

顶层设计主要解决四大问题，一是谋全局。改革是系统工程，并且利益矛盾扭结纠缠，零敲碎打的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成。因此要坚持顶层设计、谋划全局。二是指方向。有了改革的大方向，基层探索才会有准绳。三是划底线。就是什么事不能做，什么局面要避免，不犯颠覆性的错误。四是破僵局。正是因为改革进入深水区，才需要顶层推动，突破利益固化的僵局，打开改革新局面。在加强顶层设计的同时，也要鼓励基层探索。事实上，很多顶层设计只是宏观把握，改革要落地生根还是要到广阔的实践中去尝试；有时候在理论上难以破解的难题，可以在实践中找到答案。因此，鼓励基层探索创新，将实践中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，不仅可以更好地实现改革落地，更有助于制度创新。

改革需要问题导向与目标导向相统一

改革是由问题倒逼产生，又在不断解决问题中深化。因此，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决中国发展面临的一系列突出矛盾和问题。只有牢牢抓住重要领域、重要任务、重要试点和关键主体、关键环节、关键节点，特别是抓好涉及重大制度创新的改革，统一行动、毫不松懈，才能以重点突破牵引和带动全局，不断开创改革新局面。在强调问题意识的同时，明确改革的总体目标同样必不可少。清晰的改革蓝图能够提升改革的系统性、连续性，增强改革者的紧迫感，使得改革在总体方案的指导下不断朝着既定目标平稳有序推进。如果说仅有问题导向可能会导致改革的“碎片化”（即只关注某些重点问题重点领域），那么，结合目标导向，以重点带全局、在全局视角下找重点，就能够做到问题导向与目标导向相统一。

改革要于法有据

新时期的改革强调：既要在法治下推进改革，又要在改革中完善法治，寻求改革与法治的最佳结合。只有在法治的框架内解决问题，寻求法治之下的“最大公约数”，做到重大改革于法有据，才能确保改革有秩序、不走样，行稳致远。改革重在突破，法治重在规范。全面深化改革，要勇于“破”，即冲破思想观念的束缚，破除体制机制的障碍，但“破”不是无边界、无底线，要沿着法治的轨道前行。“破”的最终目的还是要“立”，即形成一套更完备、更稳定、更高效的法律和制度。那种认为改革就是冲破法律的“束缚”，改革要上路、法律要让路的观点是不正确的。还有，现在与30多年前不同，中国已经融入世界，法治是人类文明的共同成果，中国需要以法治思维和法治方式推进改革，创造良好的国际环境。

三改革新进展

十八届三中全会以来，全面深化改革取得很大进展，改革的四梁八柱基本搭就，改革新格局初步形成。特别是营造公平的竞争环境，创新政府资源配置方式，完善产权保护制度依法保护产权，推进民法典的编纂，强调产权制度是社会主义市场经济的基石等，对于明确改革方向和稳定社会预期起到了至为关键的作用。总体上，这些改革，都是围绕如何让市场发挥决定性作用以及更好地发挥政府作用展开的，是始于20世纪70年代末市场化取向改革的进一步深化。

营造公平竞争市场环境

在经济发展进入新常态，公平竞争对于提升经济的活力、效率，实现创新驱动，保持经济的可持续增长，尤为重要和紧迫。促进公平竞争的重点，主要有三个方面。

一是要打破地方保护。即着力破除地区封锁和地方保护，清除市场壁垒，促进商品和要素在全国范围内自由流动，形成真正统一的国内市场。事实上，只有国内市场的一体化形成，良性的地方竞争才有可能。

二是要打破行业垄断特别是行政性垄断。这里特别需要指出的是国有企业的行政性垄断。Li等（2014）的研究发现，经过1990年代后期国企大规模的改革以后，中国经济形成一个垂直结构，即一些核心的上游产业（比如能源、金融、电力电信）依旧由国有企业主导和垄断，而绝大多数的下游产业（比如作为消费品的制造业和酒店，宾馆，娱乐等消费性的服务业）都已经放开，由民营企业占主导。在这种比较独特的经济结构中，下游的民营企业充分利用中国比较充足而廉价的劳动力，并利用2001年中国加入世界贸易组织的机会，在结构转型（即工业化）和贸易全球化的过程中不断壮大，带动了整个中国经济的快速增长。正是下游民营企业的生产规模的迅速扩张，使得它们对于上游的能源、电力、电信、金融等一系列关键性的投入品与中间服务的需求不断增大，而这些关键的上游产品与服务恰恰是被国有企业所垄断的，因此下游民营企业生产率越高，产出越多，出口越多，上游的国有企业就越能赚钱。[1]目前存在于国有企业中的垄断，大多属于行政性垄断。所谓的行政性垄断，指的是政府将市场资源向部分企业倾斜，在资源分配、市场准入、政府采购等各个方面都将政府的利益输送到企业之中，保证企业在市场竞争中立于不败之地。只有打破国有企业的行政性垄断，特别是国有企业在一些竞争性领域退出，公平的竞争环境才能逐步形成。

三是从更注重产业政策转向更注重竞争政策。在经济赶超阶段，选择性产业政策能够发挥积极作用。这是因为，在技术跟随、引进和模仿阶段，政府可利用后发优势，以较低成本搜集前沿技术和新兴产业的各种信息，并据此确定技术路线、动员资源、组织攻关和推动技术发明的产业化，发展中国家百分之八十以上靠引进技术（Manyika et al.，2015）。但在后发优势逐渐缩小、前沿领域技术创新的不确定性增大时，政府掌握信息和做出正确决策的能力显著降低，“政府挑选赢家”的选择性产业政策的失败概率也越来越高。由于自主创新的不确定性非常大，需要有更加广袤的培养创新的土壤。只有更多的种子撒下去，才可能有较多的新苗长出来。因此，选择性产业政策要转向普惠性的产业政策，同时更加注重竞争政策，更多依靠市场来激励创新、发现创新。

创新政府配置资源方式

改革开放以来，随着市场化改革的不断深化，市场在资源配置中的作用日益增强，政府配置资源的范围和方式也在不断调整。

事实上，对广义政府资产的处置方式，正是我们这里要讨论的政府配置资源方式。我们可以从不同角度来看中国政府所掌握控制的资源。根据我们的估算：（1）从国有资产角度，目前（截止到2015年），国有资产（含国有非金融资产与国有净金融资产）占比接近40%（见图1）；（2）从广义政府净资产（即主权净资产）角度，2015年大约为100万亿元（见图2）。（3）从国际比较看，中国广义政府净资产占整个社会净资产的比重接近四分之一，而德国、日本占比不到1%，英国与美国则为负值（见图3）。当然，这样一个结果与中国的制度规定性（以公有制为主）以及发展阶段（政府主导的赶超发展阶段）密切相关。

图1 企业部门国有资产占比变动趋势（2005～2015年）

资料来源：国家统计局；国家资产负债表研究中心；笔者估算。

图2 中国主权资产净值（2000～2014年）

资料来源：国家统计局；国家资产负债表研究中心；笔者估算。

图3 中国广义政府净值国际比较

注：中国的数据来自2013年，其他国家的数据来自2014年。加拿大的非金融企业和金融企业的数据合并到一起。中国的广义政府资产包括国有企业资产、非经营性资产、自然资源资产、国外资产、社会保障基金以及政府在中央银行的存款。
资料来源：国家统计局；国家资产负债表研究中心；笔者估算。

从国际视野看，政府在全球范围内持有的公共财富，即便保守估计，数目也十分惊人 [2]。收益率仅仅提高1%，也将给国库增加7500亿美元的收入（根据全球公共性的商业资产合计75万亿美元估算）（Detter和Folster，2015）。显然，这个数字里面还不包括自然资源、行政事业单位（如中国的科、教、文、卫）等大量非商业性（或非经营性）资产。正是因为中国政府拥有大量的资源，因此，创新政府配置资源方式，提高资源利用效率，就成为推进改革的重要方面。

中国政府配置的资源主要是政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源。为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，需要大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多地引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。

一是自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用。法律明确规定对于由全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等自然资源，建立明晰的产权制度、健全管理体制，发挥空间规划对自然资源配置的引导约束作用；对无线电频率等非传统自然资源，推进市场化配置进程，完善资源有偿使用制度。

二是创新经营性国有资产配置方式：对于金融类和非金融类经营性国有资产，要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制，优化国有资本布局，推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置，提高国有资本配置效率和效益。第一，优化国有资本布局。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。完善国有资本退出机制，研究国家持股金融机构的合理比例，对系统重要性金融机构保持控制力，对其他机构按照市场化原则优化股权结构，激发社会资本活力。第二，完善国有资本授权经营体制。建立以管资本为主的国有资产监管体系，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。第三，建立健全国有资本形态转换机制。坚持以管资本为主，以提高国有资本流动性为目标，积极推动经营性国有资产证券化，实现国有资本形态转换，用于国家长远战略、宏观调控以及保障基本民生的需要，更好地服务于国家发展目标。

三是对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产，坚持公平配置原则，积极引入竞争机制提高配置效率，提高基本公共服务的可及性、公平性。其一，推进政事分开、管办分离。区分政府作为资源配置者和行业监管者的不同职能，创新和改进政府直接配置资源的方式，强化教育、医疗、养老、文化、体育等部门的行业监管职能。放开相关行业市场准入，放松价格管制，促进公平竞争。区分基本与非基本公共服务，理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系，推进政事分开、事企分开、管办分离。创新与事业单位运行相适应的制度体系，健全事业单位法人治理结构。其二，创新公共服务供给方式。建立政府主导、社会参与、自主运行、公众监督的多元化公共服务供给体制。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大和改善公共产品和服务供给。其三，推进非经营性国有资产整合与共享。在清产核资、界定产权的基础上，进一步打破部门行政化分割，构建共享平台，实现公共科技、教育、医疗、文化等资源开放共享。

完善产权保护制度

2016年11月，中国发布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，强调指出，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求；有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。

大量国外文献一般认为中国的改革是“忽略”了产权制度的改革（例如，Murphy et al.，1992；Young，2000；Brandt和Rawski，2008）。但事实上，中国在产权制度方面有很多特色鲜明的探索，从而使得产权结构发生了积极变化。第一，在大一统的公有制经济中，人们通过承包制的办法，把部分的财产使用权从抽象的“全民”“集体”中划分出来，重新界定给个人。农村的家庭联产承包责任制是这方面的典型案例。第二，重新承认了各种生产要素的私人所有权。资本、劳动、技术乃至企业家才能都可以被私人拥有、控制、支配。第三，被重新界定或承认的私人财产不断增加，财产需要进一步转让，以保值增值，于是市场交易应运而生，转让权、定价权、喊价权和还价权逐渐被确认，市场开始在资源配置中发挥作用，计划经济一统天下的局面被打破。第四，各类得到确认和保护的产权可以在股份制的制度框架下本着自愿的原则缔结契约，建立产权清晰的公司制企业（周其仁，2010）。

不过，改革尚未结束，产权界定与保护方面存在的问题与挑战不容低估。一是在国有产权保护方面，国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致的国有资产流失问题；二是在私有产权保护方面，利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生；三是在知识产权保护方面，知识产权保护不力，侵权易发多发。作为例证，我们参考美国商会下属的全球知识产权中心2016年发布的报告。该报告测度了包括中国、美国、英国和印度在内的38个经济体在知识产权上的执法力度。这个指标的最高得分是6分，中国的法律执行力度得分为1.51，在全部38个国家中排名第31位。在相对较弱的知识产权保护背景下，模仿成为企业“创新”的常态，甚至“盗版”“山寨”也同样是司空见惯的事情，从而渐渐地培养出一种不尊重知识产权的文化氛围（Global Intellectual Property Center，2016）。因此，未来完善产权保护制度宜从以下三个方面着力。

第一，公有产权的界定与保护。中国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。因此，公有产权的保护是富有中国特色的基础性工程。这涉及农地、自然资源以及国有资产保护等方面。

第二，非公有产权的界定与保护。非公有产权一直打着身份歧视的烙印。因此，需要进一步解放思想，破除“姓公姓私”的思想桎梏，破除所有制身份歧视，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的平等保护。至为迫切的是要破除“原罪”，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、疑罪从无、有错必究、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以历史和发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题，增强发展信心和财产安全感，激发企业家创新精神。

第三，知识产权保护。一是要进一步完善知识产权保护相关法律法规，合理降低入罪门槛，逐步确立对知识产权侵权的惩罚性赔偿机制，以对潜在的侵权行为造成威慑与遏制，完善侵权后的强制补救措施。二是要加大保护知识产权的执法力度，严格防范执法的随意性和选择性。三要尽可能减少政府出于推动技术创新的好意而对专利等进行简单化的干预或将其与特定的产业政策或人才政策挂钩，应逐步完善对其的市场化激励，使得市场力量成为专利数量及质量提升的主要推动力。四要研究体制内科技人员的人力资本产权界定和保护问题，释放科研人员的创新活力。

四改革展望与政策建议

2013年的十八届三中全会，勾勒出伟大的改革蓝图。展望未来，决定改革成败以及能否实现两个百年目标，需要在以下四个方面重点谋划：一是进一步明确改革大方向；二是推动改革文本“落地生根”；三是重构激励机制，调动各方积极性；四是挖掘改革红利实现持续增长。

进一步明确改革大方向

中国的经济赶超，一直伴随着各种各样的扭曲。包括工农业剪刀差、金融压抑、贸易保护、产业政策等，概言之，就是不同形式的政府干预。关于政府在经济发展中的作用，已经有大量文献对其进行描述。比较典型的是所谓“发展型政府”的提出（Johnson，1982；Woo-Cummings，1999）。这指的是政府的强干预，包括广泛的规制与规划，在推动经济增长中发挥非常“积极的”作用。东亚地区包括中国在内的政府，都是那种典型的发展型政府。有趣的是，我们还发现，大多数发达国家在发展初期阶段，都类似地且更早地获得了来自政府之手的强力推动，例如16世纪到18世纪荷兰与英国的重商主义，德国与美国在19世纪末期的崛起。

无论是积极还是消极，扭曲的作用都与整个经济的发展阶段紧密相关。当一个经济体处于发展的早期阶段——用不成熟的产业体系、不完善的市场机制和不利的国际竞争局面来刻画——通常需要大量的政策扭曲来动员经济资源、培育国内产业和协助形成比较优势。在经济进入发展的高收入阶段之后——用更成熟的产业体系和更健全的市场机制来刻画——政策扭曲太多就不再利于经济资源的有效配置，并且通常会借助公权力“寻租”的方式改变经济主体的激励和行为，这将阻碍创新和经济的可持续发展。Zhang等（2017）从国际和中国的经验出发，支持了以上论述。Bardhan（2016）的最近研究，也证实了这一观点。

现在我们经常说的一句话是，改革的大方向已经明确（特别是十八届三中全会提出的改革蓝图），问题是改革如何落地的问题。但实际上，有些改革不能落地，有些改革发生异化，一个根本的原因还在于一些基本问题并没有在理论上得到很好的解决。比如让市场发挥决定性作用和政府更好地发挥作用，在如何处理好政府与市场关系上产生了一些模糊地带。这种“既要又要”的逻辑，虽然这样说是使得政府与市场间的关系更加“平衡”了，但在真正推进改革中会遇到困难。因为这样会产生一个相对模糊的区域，既可以向这边，也可以向那边。此外，不同的部门、群体，利益集团，都会产生自己的解读。国内关于产业政策的激烈争论也凸显在这个问题上还未形成共识。总体上，探索政府与市场的边界是一个实践问题（无论就发达经济体还是后发经济体而言都是如此），但在理论上，如果我们认为保持“适度扭曲”是必要的，同时这个“适度扭曲”又未能得到很好的界定，那么，政府越位这样的扭曲就会频繁出现。这些在赶超口号下所实施的扭曲，恰恰可能会导致赶超进程停止，导致跌入中等收入陷阱。这是当前所最需要警惕的风险。

推动改革文本“落地生根”

印度学者巴苏（Basu，2015）写道：尼赫鲁和印度的其他领导人都参与了经济规划的制定，但他们更关注的是规划的文字质量，而非规划的内容。因此，毫不意外的是，韩国制定出了最行之有效的规划，印度则写出了最有文采的规划。

毫不谦虚地说，中国关于改革的文本也是“最有文采”（甚至比印度的还好）。问题是，如何将这些文本落到实处。比如目前改革中存在“以文件落实文件”的现象；也存在“不敢改、不愿改、不会改”的现象。导致改革文本落地难的原因很多。以下几个层面值得关注。

第一，改革红利未被充分认识。结构性改革不是经济增长的替代物，而是可以获得的实实在在的改革红利。但这个道理尚未被普遍且真切地认识到，因而改革激励不充分。很久以来，国内外都存在一个观点，即以为改革与增长具有非此即彼或者此消彼长的关系，最好的认识也是希望牺牲一点速度，以便取得改革的突破。有鉴于此，对一个高度关注经济增长速度的政府部门或地方政府来说，需求侧的刺激性政策通常在实施手段上是有形的，实施效果也可以是迅速、及时的，并且具有与政策手段的对应性。相反，对于供给侧结构性改革来说，政策手段似乎看不见摸不着，而且政策手段与效果之间没有清晰和确定的一一对应关系。

第二，改革的激励不相容。没有按照恰当的标准界定好不同级别政府间的改革责任，因而尚未形成合理的改革成本分担机制和改革红利分享预期，造成改革的激励不相容。即使当事者可以了解到改革能够带来真金白银的收益，但由于承担改革成本的主体和享受改革红利的主体并不一致，导致成本分担与收益分享分量不对称，因此，一些部门和地方往往产生等待观望的心态和行为。虽然在任何国家推进结构性改革，都需要为实现激励相容而进行必要的说服工作和做出特定的制度安排（Rajan，2004），在中国当前的一些改革领域，如户籍制度改革等，向改革当事人揭示改革红利的客观存在，使其对改革成本分担和改革红利共享形成合理预期，是改革得以及时推进的关键所在。

第三，偏离改革路线图。在存在前述两种认识障碍的情况下，有些领域的改革举措有可能被回避、延缓、走样或者变形，以致或多或少偏离中央顶层设计的初衷、时间表和路线图。这一类表现包括：（1）在供给侧结构性改革方案和需求侧刺激方案之间，偏向于选择易于入手的后者，甚至形成对刺激政策的依赖，推迟了改革的时机；（2）仅仅以完成指标为导向，而不是立足于体制机制的调整与完善来推进改革工作，这样做的结果可能是，即使旧的存量问题得到了一定程度的解决，体制机制仍会制造出新的问题增量，治标不治本；（3）改革中偏向于避重就轻，甚至把一般性、常规性管理工作当作改革举措，结果，由于规避了对既得利益的触动而保持旧的格局，未能从根本上实现体制和机制的转变。

要推动改革真正落地生根，就需要提高对改革红利的认识，建立改革共识；强化改革责任担当，看准了的事情，就要拿出政治勇气来，坚定不移地干；鼓励基层探索创新，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合；建立激励相容机制，让地方在推动改革中尝到甜头（即对改革有获得感）。

重构激励机制，调动各方积极性

目前来看，全面从严治党、高压反腐以及与之相关的建章立制，使得约束机制逐步建立起来。这是十八大以来特别是十八届三中全会以来取得的重要成果。但是，中国需要发展，仅有制度红线、约束机制还不够，要让大家干活、调动各方面积极性，还需要有重构激励机制。

一是重启地方竞争。事实上，促进地方竞争、激发地方活力曾经是过去近四十年中国经济成功的重要秘诀，这也是国际上公认的“中国特色”。不过，鉴于地方竞争产生了一系列不良后果：如恶性竞争、地方保护、市场分割、结构扭曲、同质化发展、产能过剩等，重启地方竞争，需要具备新的特点。第一，由竞争GDP到竞争公共产品和服务。过去30余年是典型的围绕GDP的地方竞争。但发展到今天，特别是城镇化快速推进过程中，公共产品和服务的提供成为“短板”，这包括治安、教育、医疗、社区服务，社会保障（包括保障性住房）等。因此着眼于提供公共产品与服务的种类、数量与质量来衡量地方政府的水平，是处在发展新阶段的新型地方竞争。第二，地方绩效评估要由“自上而下”逐步转向“自下而上”。如果说过去的GDP竞争的评估主要是自上而下，那么，公共服务的竞争，则需要自下而上，因为只有老百姓对于这些公共服务具有真正的发言权。因此，需要地方人大、政协，以及媒体或独立第三方的民意调查，担负起自下而上评估的责任，使得地方政府在“压力”和监督下做好公共服务的提供。第三，理顺中央与地方权责关系，建立激励相容机制。目前，地方支出责任在80%左右，而财力却只占40%左右。这种不匹配导致了一系列问题，如土地财政、地方债务风险等。从而，需要提供给地方更多的主体税源（如房地产税、消费税等），提高地方在增值税中的分成比例，地方自行发债等。第四，扩大地方立法权，使之能够酌情处置地方事宜。

二是激发和保护企业家精神。其一，对于私有产权平等保护，破除“原罪”，让企业家对于自己的财产有信心。其二，构建新型政商关系，让企业家“有所适从”。从政府角度来讲，应更好发挥自身作用，为企业发展营造良好环境。一方面，坚持同等对待不同所有制类型的企业，营造依法保护企业家合法权益的法治环境，加快形成公平竞争、诚信经营的市场环境；加强与企业家特别是民营企业家的交流和沟通，在深入推进简政放权的同时，为企业和企业家提供优质、高效、务实的服务，切实帮助企业解决实际困难。另一方面，政府官员同企业和企业家之间要公私分明，既不能拿原则问题做交易，不能以权谋私或者搞权钱交易，又不能推诿扯皮、敷衍塞责，门好进、脸好看但就是不办事。其三，完善收入分配制度，使企业家承担风险与获得报酬相匹配。企业家是一种稀缺资源。企业家在创新过程中承担着较大风险，因此，应进一步完善收入分配制度，建立有效的、具有长期激励作用的制度，使企业家的收入与其在经营管理中做出的贡献相匹配、与其承担的责任和风险相对称。其四，对企业家的创新给予更多包容和鼓励。企业家精神特别是创新精神往往表现为思维方式和行为方式的与众不同。但是，只要这些思想和行为在合法范围内，就应当受到尊重。必须营造尊重和鼓励企业家创新创业的良好社会氛围，从法律层面保护企业家的权利、认可企业家的贡献，为企业家开展创新活动提供有效保障。

三是增强百姓对改革红利的获得性。对普通百姓而言，是让他们能够更多地参与和分享（调研发现，一些地方是否“贫困”与是否“脱贫”基本上是政府说了算，而与当地的百姓无关），增强改革的获得感。以往的改革能以燎原之势铺开、一步一步深入推进，根本原因就在于给人民带来了实实在在的利益，带来了公平参与和发展的机会，得到了广大人民的拥护。这是改革的最根本动力所在。全面深化改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。因此，要建立公平有效的体制机制，使改革的红利、发展的成果让人民群众共享。要把贫困人群和低收入者的利益保障好维护好，让他们在改革中获得更多的发展机会；要让中等收入阶层逐步扩大，使他们拥有更大的发展空间；还要保护高收入者的合法利益，为他们放开手脚、投资兴业创造更好的发展环境。要使不同社会群体各展其能、各得其所，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而形成一个各阶层、各方面广泛参与和支持改革的局面。

挖掘改革红利实现持续增长

进入新常态的中国经济，面临着潜在增长率的下降。如何挖掘改革红利，提高潜在增长率，是实现中国经济持续增长的关键。

提高潜在增长率有两个源泉。第一是保持传统增长动力。这并不是意味着维持传统的要素投入驱动型的经济发展方式，而是着眼于挖掘生产要素，特别是劳动力供给潜力，延长人口红利。第二是启动新的增长动力。这主要在于加大人力资本积累的力度，以及提高全要素生产率增长率及其对经济增长的贡献率。这两个经济增长源泉，都意味着要挖掘改革红利。具体体现在以下几个方面。

第一，提高劳动者在高生产率部门的参与率。由于几乎所有导致中国经济潜在增长率下降的因素，归根结底都与劳动力无限供给特征的消失有关，因此，增加劳动力供给可以显著延缓潜在增长率的下降。作为人口年龄结构变化的结果，不仅15～59岁劳动年龄人口已经处于负增长之中，即使考虑到现行的劳动参与率，15～59岁经济活动人口也将于2017年以后进入负增长。因此，劳动力总量已经不再具有增长的潜力，挖掘劳动力供给潜力的唯一出路在于提高劳动参与率。由于中国劳动年龄人口总量巨大，1个百分点的劳动参与率在2015年就对应着900余万经济活动人口。模拟表明（Cai和Lu，2013），2011～2022年，如果非农产业的劳动参与率每年提高1个百分点，可以获得0.88个百分点的额外潜在增长率。而提高劳动参与率的最大潜力，在于推进户籍制度改革，提高户籍人口城镇化率，从而稳定农民工在城市经济和非农产业的就业。

第二，提高总和生育率，均衡未来的人口年龄结构。习近平同志要求我们“站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展”。根据中国和国际经验，生育率下降是经济社会发展的结果，生育政策本身所能发挥的作用其实是有限的。不过，鉴于中国自1980年始实施了长达35年的以“一个孩子”为主的计划生育政策，因此，允许生育二孩的改革预期可以在一定时间里产生提高生育率的效果。一般认为，目前的总和生育率为1.5，生育政策调整将在或大或小的程度上使生育率向2.1的替代水平靠近。政策模拟表明，如果总和生育率提高到接近1.8的水平，与总和生育率1.6的情形相比，可在2036～2040年将潜在增长率提高0.2个百分点（Cai和Lu，2016）。值得指出的是，旨在均衡人口发展的改革，不应止于生育政策调整，还应该包括其他公共服务供给体系的完善，通过降低家庭养育孩子的成本，让人们能够按照政策要求和个人意愿决定孩子数量。

第三，保持人力资本积累速度。经济学家从东亚经济发展的经验中发现，任何国家和地区在经历了一个以结构调整为特征的经济发展阶段之后，都必然经历一个由人力资本驱动的经济发展阶段。我们的一项模拟（Cai和Lu，2016）表明，对教育和培训发展做出合理假设，从而预期整体人力资本水平可以得到一定提高的情况下，在未来将潜在增长率提高约0.1个百分点。这个改革红利对于旨在维持中高速增长，避免过早陷入中速甚至中低速增长的中国经济发展新常态来说，是一个不容忽视的数字。况且，我们的模拟还仅仅考虑了人力资本的数量。如果考虑到教育质量后，人力资本对经济增长的作用还会显著提高，比生产率的贡献还要突出（Manuelli和Seshadri，2005）。

第四，提高全要素生产率，获得更可持续的增长源泉。理论上可以预期，我们的计量分析也发现（Cai和Lu，2016），尽管提高劳动参与率有助于提升潜在增长率，但是，随着时间的推移，这种效果呈现逐渐减弱的趋势；而全要素生产率提高对潜在增长率的推动作用，不仅立竿见影，而且经久不衰。随着经济日益进入一个新古典增长阶段，一方面，中国经济越来越依靠科学技术创新保持经济增长的可持续性；另一方面，通过清除体制性障碍获得资源重新配置效率的空间仍然巨大。我们的模拟显示（Cai和Lu，2013），2011～2022年，如果全要素生产率年平均增长率提高1个百分点，潜在增长率可以提高0.99个百分点。

在对户籍制度改革、教育和培训制度改革、国有企业改革等可能产生的对于劳动参与率、人力资本和全要素生产率的贡献效果做出假设后，再与不同力度的生育政策调整（从而不同的生育率情景）相组合，我们模拟了未来可能获得改革红利的不同情景，发现改革或是不改革以及改革力度大小，会在近期和未来产生明显的潜在增长率差别（见图4）。

图4 供给侧结构性改革红利模拟

资料来源：Cai and Lu（2016）。

图4清晰地显示，从供给侧因素观察中国经济长期增长趋势，一方面，我们的确不应期冀一个与周期因素相关的V字形复苏；另一方面，在假设不同改革力度和效果的情况下，供给侧结构性改革获得的红利也有差异。从左至右看观察图的话，与没有明显改革举措的“基准情景”相比，越是深入的改革越能产生显著的红利，未来的潜在增长率的变化轨迹越接近L形。

总之，随着中国经济转向新常态——使用经济放缓和其他社会经济结构变迁刻画——其市场化改革遭遇到新的挑战和机遇。在这一新背景下，如何通过推动改革实现可持续增长成为首要问题。基于上述考虑，本章对中国经济在新常态下产生的一些新特征予以检验，强调了利益结构的调整和改革的“非帕累托改进”。这篇研究也讨论了考虑改革和持续增长的一些政策问题，其中包括顶层设计和基层创新、司法改革、政府重构、地方竞争和产权保护，等等。最后，本章的结论是，中国获取改革红利的最好方式就是进一步明确改革方向，推动务实改革，重建激励机制，调动全社会的积极性。

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[1]这就解释了为什么2002年以后国有企业的平均利润率反而超过了民营企业。比如2011年在进入世界500强的中国57家企业里，国有企业占到了93%，而同年美国国企比例为3%，法国为11%；其中这些企业分布在最上游的25%的产业里的比例，中国接近50%，是美国的3倍，法国的5倍（Li et al.，2014）。

[2]这里的公共财富主要是指政府掌握的资产，没有考虑负债。如果以政府的净财富来衡量（即资产减去负债），则远没有这么多。