1.1.3 全球“双碳”目标新挑战

全球“双碳”目标的实施一直面临着诸多挑战，如绿色溢价、能源和技术路径依赖、技术风险与不确定性、消费主义等。其中，多数挑战随着科研、经济、政治领域及公众对气候影响和风险认识的全面提高，以及多年可持续性倡议和行动产生的累积效应而逐渐淡化，如大量气候科技风投资金正在有效降低绿色溢价。与此同时，一些新的挑战正在出现，可以简单概括为：目标收紧、区际失衡、行动落差。

1. 目标收紧：全球控温目标从2 ℃变为1.5 ℃

1.5 ℃全球控温目标是指努力控制全球升温幅度到2100年不超过工业化前的1.5 ℃，是《巴黎协定》设定的长期温控目标。此前，2009年的《哥本哈根协议》提出将全球气温上升控制在“低于2 ℃”的长期温度目标，相关可行性研究及减排措施也均按照2 ℃设定而展开。1.5 ℃控温目标显然是对2 ℃温控目标的强化，实施难度将大大提高。

然而，1.5 ℃温控目标是必要的。2015年，联合国气候变化框架公约组织学界展开评估，通过气候模型预测升温1.5 ℃和2 ℃之间的区域气候特征差异。评估结果认为，以此前议定的2 ℃变暖限值作为“护栏”并不安全，太平洋岛国、撒哈拉以南非洲等脆弱国家无法应对2 ℃变暖水平造成的气候灾难，各国政府应以1.5 ℃为温控目标。IPCC第六次评估报告指出，若全球气温增长超过1.5 ℃，则气候变化产生影响的频率会增快，强度会增大，热浪和风暴的出现更加频繁，将对冰川、沿海等弹性较低的生态系统造成不可逆转的影响，人类生态系统面临的风险也将增加。如果将变暖限制在1.5 ℃左右，那么全球温室气体排放量需要在2025年达到峰值，在2030年之前减少43%，并在2050年左右实现全球二氧化碳净零排放；2050年全球煤炭、石油和天然气的使用量需要大幅下降，与2019年相比，下降中值分别约为95%、60%和45%。而此前的2 ℃控温目标需要大约在2070年才能实现全球二氧化碳净零排放，即“碳中和”。

现实情况不容乐观。虽然全球碳排放的增长态势有所放缓，但是全球平均二氧化碳浓度仍在持续上升，2020年达到413.2×10-6的历史新高；全球平均海平面高度同样刷新有观测以来的历史纪录，2013—2021年期间平均每年上升4.5 mm；2021年全球平均气温已高于工业化前（1.11±0.13）℃，距离1.5 ℃控温目标所剩无几。2021年10月，联合国环境署发布的《2021年排放差距报告》表明，根据各国更新后的国家自主贡献和已宣布的2030年减缓承诺（截至2021年9月底），全球预计排放量到2030年只能减少7.5%。按照这一减排趋势，到21世纪末升温幅度将达到2.7℃。提高全球“双碳”战略行动目标迫在眉睫。

2. 区际失衡：全球气候公正难破困局

气候公正是涉及发展权的问题。一般意义上，当前所强调的国际层面的气候公正是在全球气候行动中，发达国家要为其获得的利益承担相应的主要责任，帮助弱势群体、发展中国家、最不发达国家应对气候变化的一系列观念或行动，具体体现在减排额度的分配以及资金、技术等补偿措施的执行。

发达国家已经度过了农业及工业化的快速经济增长期，其二氧化碳排放在经济转型和全球化过程中已实现了自然达峰目标，目前正处于达峰后的面向碳中和目标的新阶段。但由于世界的材料工业和制造业等高耗能产业还处在向发展中国家转移的过程中，广大发展中国家依然处于二氧化碳排放的攀升或平台期。化石燃料的使用对于很多发展中国家而言仍然意味着能源安全和摆脱贫困的生存发展权问题。如果无法妥善应对转型乏力、工人群体利益保障等问题，势必影响国家整体采取应对气候变化行动的决心和积极性。此外，将全球控温目标从2 ℃收缩为1.5 ℃，一方面是对脆弱国家的保护，另一方面却对发展中国家带来了前所未有的减排挑战。

在“适应”气候变化方面，太平洋岛国、撒哈拉以南非洲地区等气候脆弱且最不发达国家面临着最大的挑战。首先，气候风险存在区域差异。随着全球变暖的加剧，气候损失和损害将难以避免地不断增加，并在各区域、系统和部门之间不均衡分布，集中在脆弱的发展中国家，特别是最贫穷的弱势群体中。其次，适应气候变化的能力存在区域差异。适应气候变化的行动资金主要来自公共财政，而最不发达国家的经济基础本就薄弱，加之不利的气候影响造成的损失和损害，国家经济增长将更加受阻，从而进一步制约气候适应行动的可用资金数量。因此，全球南方国家应更紧密地合作，形成新的联盟（如小岛屿国家联盟），争取资金支持来应对困境，并在提交减排国家自主贡献时增加附加条件，即自身有关气候适应计划的资金需求应得到支持和保障。

然而，气候资金谈判依然任重道远。发达国家提供气候融资是《联合国气候变化框架公约》中的一项长期承诺。自2009年哥本哈根气候变化大会起，发达国家集体承诺在2020年前每年提供至少1 000亿美元，以帮助发展中国家适应气候变化。然而这一承诺并未兑现。即使在欧盟国家内部，发展相对落后的中东欧国家与其他富裕国家之间也存在减排目标与援助之间的争议。据IPCC第六次评估报告，从2013—2014年度到2019—2020年度，追踪到的年度全球气候资金流增长了60%，这一规模低于《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》规定的集体目标。

3. 行动落差：“双碳”倡议目标难以落实

“在全球变暖问题上，重要的是行动，而不是言辞。”联合国秘书长古特雷斯、COP26气候大会主席阿洛克•夏尔马等多位领导人在各种场合多次强调“双碳”目标的行动落实问题。然而在全球层面上，IPCC第六次评估报告和《全球碳预算2021》报告先后指出，从2020年前后的全球减排效果来看，世界各国没有完成2015—2016年向《联合国气候变化框架公约》提交的自主减排目标，存在实施差距。在国家和区域层面，气候变化的进展同样不稳定，一些地区甚至出现逆转。例如，为了摆脱对俄罗斯天然气的依赖，一些欧洲国家重新转向使用煤炭；美国宣布将进一步提高石油和天然气的生产，并承诺在2030年之前每年向欧洲提供500亿m3的液化天然气，这些行为与此前承诺的、不再批准新的石油和天然气开采项目相违背。再如，印度尼西亚拥有占全球总量1/3的雨林面积，曾签署到2030年停止森林砍伐的协议，但是在签署的第二天就表示退出协议。此外，根据清华大学发布的《2023全球碳中和年度进展报告》，目前很多国家的碳中和目标缺乏区域和行业级的目标分解支持，具有碳中和规划的次国家行动体占比仅只有25%左右，并且存在较高比例的规划只停留在排放总量、强度、削减目标的层面。可再生能源以外的其他行业缺乏碳中和的相关目标。

“双碳”目标行动力不足的原因可以部分归结为各项战略、协议缺乏监督实际行动的机制，只有长期目标，没有与之相适应的短期目标。因此，如何制定在经济、技术、制度上更为可行的“双碳”目标方案，也是新一轮“双碳”目标实施中的一大挑战。