第一节 国家视阈下的西南地区城镇化

“大国边城”是讨论西南边疆城镇化议题的基本语境和价值取向。《全国主体功能区规划》《全国城镇体系规划（2006～2020年）》等重要规划文件都对西南边疆中心城市、边境中心城镇、边境口岸城镇在国家空间和城镇体系中的功能定位做了专门表述。西南边疆城镇化发展、开放、安全三大核心功能在国家视阈下都有其特定内涵，在促进三大核心功能协同实现的过程中仍存在许多需要研究和解决的理论和实践问题。

一 西南边疆城镇化对国家城镇化发展的意义

西南许多重要的边疆边境城镇都源自历史上因国家防御需要而形成的边塞据点或驻屯地点，以及依托国家腹地商品产区而形成的商道驿站和贸易节点。比如瑞丽市，其位于云南西部边陲，古称勐卯。元代设置麓川平缅军民慰司，明清两代均设置勐卯安抚司，历代均为重要的边疆防御节点。又如凭祥市，其位于广西壮族自治区西南部，宋代设置凭祥峒，明代设置凭祥县，后升置为州，清代改置为土州。凭祥境内有“二关一卡十九隘”，其中较有名的就有友谊关、金鸡关、白云洞，特殊的战略位置使其素有“南大门”之称，在国家边疆防御中具有重要的作用。同时，瑞丽、凭祥两地也都是重要的贸易节点和口岸城市，在当代和平发展主导的大环境下，其介导贸易的开放功能更为突出。又如位于云南德宏傣族景颇族自治州南部的畹町，古时即为“南方丝绸之路”的重要通道，一直是中国面向东南亚、西亚传统通道上的重要节点。再如位于西藏自治区西南部的聂拉木县，聂拉木藏语有“颈道”之意，知名的樟木口岸即位于县域南部，为中尼边贸最主要的口岸通道。[1]

西南边疆城镇系统以及西南边疆城镇化发展也是当前国家主体功能区安排和全国城镇体系安排的重要组成部分。《全国主体功能区规划》[2]用较完整篇幅表述了滇中、藏中南等西南边疆中心城市区域的特征和发展思路，在北部湾区域表述中也提到了广西相关中心城市的发展思路。滇中地区位于全国“两横三纵”城市化战略格局中包昆通道纵轴的南端，包括云南省中部以昆明为中心的部分地区。其区域功能定位是我国连接东南亚、南亚国家的陆路交通枢纽，面向东南亚、南亚对外开放的重要门户，全国重要的烟草、旅游、文化、能源和商贸物流基地，以化工、冶金、生物为重点的区域性资源精深加工基地，主要强调了其经济发展和对外开放功能。藏中南地区包括西藏自治区中南部以拉萨为中心的部分地区。其区域功能定位是全国重要的农林畜产品生产加工、藏药产业、旅游、文化和矿产资源基地，水电后备基地，主要强调了其经济发展功能。北部湾地区包括广西壮族自治区北部湾经济区，主要强调了其经济发展功能和面向东盟国家的对外开放功能。《全国主体功能区规划》同时也述及强化边境区域对外开放功能和加强口岸城镇建设，如“加快沿边地区对外开放，加强国际通道和口岸建设，形成我国对外开放新的窗口和战略空间”。

《全国城镇体系规划（2006～2020年）》[3]将滇中城镇群和北部湾城镇群列入十三个重要城镇群。其中滇中城镇群为面向南亚、东南亚的开放门户，北部湾城镇群为面向东盟各国的开放门户。并且滇中城镇群与北部湾城镇群均位于全国城镇体系“一带六轴”结构中的“京-呼-包-银-兰（西）-成-昆-北部湾”发展轴。《全国城镇体系规划（2006～2020年）》所述重要类型城市中专列了门户城市，昆明（西南）与哈尔滨（东北）、乌鲁木齐（西北）为三大门户城市。该规划同时专门表述了内陆口岸（边境口岸）城市相关规划，其中涉及西南边疆地区的有云南河口、天宝、金水河、磨憨、瑞丽，广西凭祥、东兴、水口，认为西南地区与东南亚边境口岸具有重要的战略地位，贸易量增长的潜力巨大。另外，《全国城镇体系规划（2006～2020年）》也述及边疆边境城镇的安全功能，认为重要陆路口岸城市和其所依托的中心城市对于开发边疆地区和维护国家稳定的战略意义巨大。

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》[4]中“加快发展中小城市”部分也专门述及培育壮大陆路边境口岸城镇，完善边境贸易、金融服务、交通枢纽等功能，建设国家贸易物流节点和加工基地。其中重点建设陆路边境口岸城镇，面向东南亚的有东兴、凭祥、宁明、龙州、大新、靖西、那坡、瑞丽、磨憨、畹町、河口，面向南亚的有樟木、吉隆、亚东、普兰、日屋。可以看到，一系列国土空间和城镇化规划对西南边疆城镇化的地位和发展思路在国家层面都做了明确表述。

二 国家视阈下西南边疆城镇化的功能指向

“大国边城”是讨论西南边疆城镇化议题的基本语境和价值取向。国家视阈下西南边疆城镇化应发挥经济发展、对外开放、边疆安全等三个方面的核心功能。其功能实现的关键又在于协同，在于针对边疆中心城市、边境地级城镇、边境县级城镇等各个城镇层级，有效促进发展、开放、安全三大功能的相互支撑和协同实现。

经济发展方面，西南边疆城镇化建设应当成为我国西南边疆区域经济发展的核心动力。截至2018年底，中国城镇化率已达59.58%，整体上看中国已进入“城市化时代”，城镇化已经成为经济发展的核心动力。如上所述，《全国主体功能区规划》《全国城镇体系规划（2006～2020年）》《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》等重要规划文件都对西南边疆中心城市、边境中心城镇、边境口岸城镇的经济发展功能和辐射带动功能做了专门表述。可以说边疆中心城市、边境地区的中小城市和小城镇将逐渐成为边疆边境区域最活跃的经济中心，其发展壮大也应当成为拉动边疆边境区域发展的主要动力。

对外开放方面，西南边疆城镇化建设应当为我国向西开放构建重要支点。以20世纪90年代初期的延边开放战略为起点，向西开放已成为我国对内促进区域均衡发展、对外实践“一带一路”倡议的重要战略抓手。在推动向西开放的过程中，边疆中心城市、边境城镇必将成为互联互通的重要支点和不同层级区域的辐射中心。我国西南地区边疆中心城市、边境口岸发展具有较长的历史和一定的基础。云南、广西、西藏三省区已形成昆明等国家层面门户城市，滇中城镇群、北部湾城镇群、藏中南城镇群等重要边疆中心城镇群，以及瑞丽、磨憨、东兴、凭祥、樟木、吉隆等十几个国家重点建设的口岸城镇。

边疆安全方面，西南边疆城镇化建设应当成为提升我国西南地区边疆治理能力、保障边疆安全的核心政策工具。与内地城镇化不同，对于边疆边境地区城镇化建设，除一般意义的经济发展与对外开放功能，其边疆安全功能也不容忽视。我国西南地区与越南、老挝、缅甸、印度、不丹等国家相邻，邻国经济、社会、宗教、民族结构复杂。我国西南边疆边境地区自身也多是“老、少、穷”地区，且与毗邻国家存在较多族群、宗教、经济、文化联系，稳边安边兴边工作任务较重，提升边境治理水平难度较大。边疆边境新型城镇化建设则能够发挥节点优势，推动边疆治理体系和治理能力现代化水平不断完善和提升。

西南边疆城镇化发展过程中三方面核心功能的发挥及协同实现仍很不充分，仍有许多相关理论和实践问题需要深入考察和分析。经济发展方面，由于历史、区位等因素，我国西南边疆边境地区各级城市城镇成长不足，城镇体系结构无序，城镇化发展水平严重滞后，在很大程度上制约了西南边疆边境区域的经济增长和社会发展。可以说，城镇化的经济发展功能并未有效凸显。对外开放方面，总体而言西南边境口岸贸易模式单一，在全国贸易量中占比极低，边疆城镇间未形成有效联动和协同，无法满足当前我国强化向西开放战略的新要求。可以说，城镇化的对外开放功能并未充分实现。边疆安全方面，当前西南边疆城镇建设实践特别是边疆中心城市建设实践对其安全意义重视尚不充分，尚不能很好地服务新时期提升边境治理能力的迫切需要。可以说，城镇化的边疆安全功能并未充分体现。