三 研究对象和基本概念

本书的选题是“西部地区县级政府治理能力现代化——以H县为例”，旨在既关注中国特色社会主义制度下的国家治理实践，又着力于西部地区个案县政府治理能力提升（或推进其治理能力现代化）的内在逻辑探索。

（一）研究对象

本书的研究对象为西部地区的一个贫困县的县级政府，基于学术研究的规范性，将其命名为H县。H县隶属于西部地区S省Y市，位于S省中部，Y市南端，总面积为6439平方公里，辖4乡、24镇，总人口为57.61万人（2018年初），境内有汉族、回族、撒拉族、东乡族等7个民族。H县是一个比较典型的“国扶贫困县”，干旱缺水和贫困是H县的两个基本情况。改革开放以来，H县在贫困治理方面取得了一定的成绩，其教育扶贫和劳务输出在西部地区具有一定的影响力和代表性，但仍然存在水的制约因素大、贫困面大且程度深、现代化进程慢等问题。因此，选择H县作为本书的研究对象，对于研究西部地区治理而言具有较好的代表性。

在政府治理方面，H县是国家、相关部委和S省很多改革工作的试点县，如第三批国家新型城镇化综合试点地区、国家科技富民强县专项行动计划试点县、国家坡耕地水土流失综合治理试点县、国务院扶贫办“雨露计划”改革试点县、中央财政小型农田水利建设重点县、卫生部—联合国儿童基金会综合试点县和财政省直管县、S省首批退耕还林示范县、新型农村合作医疗试点县、新型农村社会养老保险试点县等。因此，选择H县政府，可以更好地观测其在各项试点工作中的治理能力。另外，近年来笔者集中于对H县政府治理能力的观察和研究，掌握了比较多的关于H县政府治理方面的资料，为研究其现代化进程做了较好的前期准备。

（二）基本概念

根据学术研究的规范性要求，结合研究选题和研究对象，本书使用的基本概念是西部地区、县级政府、县级政府治理能力等。

1.西部地区

西部地区首先是一个行政区划概念。根据现行的国家行政区划，中国西部地区是在中华人民共和国版图上的一个行政区划集合（又可以划分为西北地区和西南地区等构件），其土地面积为681万平方公里，占全国总面积的71%；人口约为3.5亿人（2017年），占全国总人口的28%；包括12个省级行政建制，130个市级行政建制，1085个县级行政建制，15848个乡级行政建制（见表0-4）。西部地区还是一个区域经济概念，就现阶段而言，西部地区在经济发展程度上大体处于欠发达水平，总体上和中国东部、中部和东北地区有一定差距，但又与其他几个地区的经济互补性很强，进而构成了统一的国家经济体。从国家治理角度看，西部地区是“西部大开发”战略和“一带一路”倡议实施的特殊区域，是国家治理的重点区域之一。和其他区域相比，西部地区的优势和劣势都很明显：一是地域辽阔但地形、气候条件差异大，二是接壤国家多、大陆边境线和海岸线长且治理难度大，三是人口密度小但少数民族人口、贫困人口最集中，四是自然资源丰富但经济欠发达，五是传统文化深厚但现代性有待提升。

表0-4 西部地区各级行政区划数统计

2.县级政府

本书所讲的县级政府，指中国现阶段的县级政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，广义县级政府可理解为包括县（自治县、不设区的市或县级市、市辖区）的党委、人大、司法、政府、政协、监委等在内的县域国家机关体系。狭义县级政府是行政级别上相当于县一级的行政机关，主要包括县、自治县（旗）、不设区的市或县级市、市辖区的人民政府（本书用狭义概念）。最狭义的县级政府是由县长、副县长（市长、副市长，区长、副区长）和局长、科长等组成的行政班子。县级政府是在中国政权组织形式、国家行政区划和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中设定的、级别上居于“县级”和管辖空间辐射到“县域”的国家公共权力的执行机构。“县级”强调政权在国家权力体系中的层次级别或管辖可能，其上级一般包括市级、省级和中央级三个层次，其下级为乡（镇）级。“县域”强调政权辐射的空间范围或地理区域，一般是在历史上形成又经过国家行政区划（行政建制）确认，有正式合法名称，有一定人口、资源等客观条件的区域。县级政府中县政的核心是“农政”，县政的综合性强、独立性突出，不是基层却接近基层[33]，具有“准基层”特点。

国家统计局的统计资料显示，2014年，中国有2854个县级区划，其中包括897个市辖区，361个县级市，1425个县，117个自治县。其中，县占全国县级区划的49.9%。自治县占民族自治地方县级区划的16.6%，占全国县级区划的4.1%（见表0-5）。

表0-5 中国县级行政区划数（2010～2014年）

3.县级政府治理能力

周平指出，“县级政府能力是县级政府的一种功能性力量，是指县级政府运用权力、履行职能，应对环境挑战，解决面临问题的能力，概括地说，就是县级政府治理县域社会的治理能力。”[34]其包括规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共物品的能力、组织协调能力、社会控制能力。但是，县级政府治理能力不能等同于县级政府能力。因此，有必要重新界定县级政府治理能力。

县级政府治理能力是县级政府在行政权主导下满足县域公共物品需求的能力集合。根据国家治理现代化的需要，应当从处理“政府—市场—社会—自然”关系、“政府自身”建设或制度化、规范化、程序化及职能现代化等角度来认识县级政府治理能力及其现代化。县级政府治理能力的内涵主要为履行职能的能力，是县级政府为完成宪法和法律赋予的职能而对应的行政主导能力，包括：经济、政治、文化、社会和生态治理能力。县级政府只有具备履行法定职能的能力，在法理上才具有合法性，也才能为转变职能准备条件。县级政府治理能力现代化就是县级政府顺应现代化特别是国家治理现代化的要求，按照现代治理理念，实现政府重塑和“政府—市场—社会”关系重构的能力。以上诸能力构成了县级政府治理能力现代化的基本结构和内在要素。