咨询报告一 我宜对美国利用“湄公河下游倡议”干扰中国在湄公河地区投资新动向保持警惕

2018年8月3日，美国国务卿蓬佩奥主持了与缅甸、柬埔寨、泰国、老挝、越南等湄公河地区五国举行的第11次“湄公河下游倡议”（LMI）部长级会议。在随后公开发表的《第11次“湄公河下游倡议”部长级会议联合声明》中，美方明确表示将落实2017年制订的 “湄公河水资源数据行动计划”（Mekong Water Data Initiative），事实上这是对美方主导的“湄公河环境伙伴项目”（Mekong Partnership for the Environment Project）加大技术支持。作为“湄公河下游倡议”的支柱项目，“湄公河环境伙伴项目”通过支持非政府组织（NGO）收集、整理和分析湄公河地区大型基础设施建设项目的环境和社会影响，对政府和企业施压。由于湄公河地区大型基础设施建设项目多为中方投资，故而“湄公河环境伙伴项目”对中方在湄公河地区大型基础设施投资项目的实施极为不利。自“湄公河环境伙伴项目”实施以来，中方主导的至少4个大型项目（如缅甸的密松水电站项目、柬埔寨的柴阿润水电站项目与塞桑河下游2号水电站项目、老挝的栋沙宏水电站项目等）已经受到冲击。此次美方主持“湄公河下游倡议”部长级会议，或将加大“湄公河环境伙伴项目”实施力度，我国应提高警惕，积极应对。

一 “湄公河环境伙伴项目”实施的目标与路径

（一）“湄公河环境伙伴项目”的目标

2009年美国开始实施“湄公河下游倡议”，提出重新界定“下湄公河地区”概念，并首次将缅甸纳入下湄公河地区范畴，其目的在于联合下游国家，遏制上游的中国。美国于2014年开始的“湄公河环境伙伴项目”即围绕这个目的来实施。“湄公河环境伙伴项目”强调不断增加的外来投资，尤其是大型基础设施投资，给湄公河地区国家带来“社会、环境和经济的负面影响”。“湄公河环境伙伴项目”通过“改进利益相关方参与”“促进最佳实践”“强化伙伴关系”三条路径，实现NGO在发展决策过程中的分权，为NGO参与政府对话和决策提高谈判筹码。

（二）“湄公河环境伙伴项目”实施的路径

“湄公河环境伙伴项目”由一家位于美国华盛顿的NGO（PACT）负责项目管理，参加管理的还有瑞典环境研究所（曼谷办公室）、英特新闻、世界动物保护协会等国际NGO。这种管理模式的结果是国际NGO主导了项目活动的内容和进程。其利用瑞典环境研究所获得“科学”的合理性，透过英特新闻扩大宣传范围和受众，同时借世界动物保护协会团结民间环保力量为其发声。这套安排同时也造成了国际NGO和本地NGO不平等的权利地位，使本地NGO在话语权和财务方面处于弱势地位，且往往受制于前者，进而使国际NGO成为影响当地政府决策的重要力量。

二 “湄公河环境伙伴项目”对中国在湄公河地区投资影响巨大

（一）提高了中方企业在湄公河地区的投资成本

美国针对中方在湄公河地区的大型基础设施建设项目，利用NGO收集、整理和分析上述项目的环境和社会影响，与政府、企业开展对话，形成一股独立力量，对政府和企业不断施压。当地政府面对社会舆论和公众压力，不得不提高投资门槛、提高外资准入条件、提高外资履行社会责任的要求。其结果将抬高中方企业在湄公河地区投资成本，影响中方企业在湄公河地区的投资积极性。

（二）增加了中方企业在湄公河地区的投资风险

尽管中方的一些大型投资项目，如缅甸的密松水电站项目和柬埔寨的柴阿润水电站项目，在启动之前都签署了相关文件，进行了必要的环评等措施，但目前仍被搁置。这表明NGO在湄公河地区国家中，已经形成一股强大的社会力量。而阻挠密松水电站和柴阿润水电站项目的成功，以及美国再度拨款，都增强了NGO在湄公河地区叫停中国大型项目的信心和决心。由于中方在湄公河地区的项目大多与资源开发有关，易与环境问题“挂钩”，在NGO的压力之下，当地政府往往以民意为由违约，增加了中方企业在湄公河地区的投资风险。

（三）限制了中方企业在湄公河地区的产能合作

《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》提出的总体任务为：将与中国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为重点国别。湄公河地区国家都属发展中国家，发展空间巨大，为中方与湄公河地区的国际产能合作提供了发展空间。但在以环保为名的“湄公河环境伙伴项目”阻挠下，中方企业在湄公河地区的一些基础设施建设项目更易遭到当地环保NGO的抵制，限制了中方的产能合作。

（四）为中国在湄公河地区开展深度合作设置障碍

政府间签署协议是中国与其他国家开展经贸合作的常用方式，尤其适用于规模大、投入多的合作项目。中国与湄公河地区各国的重大合作项目多为政府主导。但在某些环保NGO的推动下，一些本属于商业性质的项目常常被政治化，并作为政党竞选的筹码，成为无辜牺牲品。此举使中国与湄公河各国的关系变得更为复杂，为中国与湄公河各国开展深度合作设置了障碍。

三 应对“湄公河环境伙伴项目”干扰中国在湄公河地区投资的建议

（一）强化与湄公河各国合作机制，提升合作层次

在澜湄合作机制下夯实外长会议机制，并适时建立与湄公河下游国家定期首脑峰会。在条件成熟时，通过设立常设机构，为流域内各国政府开展定期磋商提供平台。在澜湄合作机制下加大广西、云南两省区地方政府参与“澜湄合作”的力度，借此全面提升与湄公河地区各国的合作水平。

（二）加强区域环境保护能力建设，树立我良好国家形象

通过定期与湄公河地区各国环境官员进行交流、举办培训活动，向有关国家推介国内部分环境标准和管理方式，为协调湄公河地区的环境管理和适时开展共同行动服务。加大财政资金支持力度，提高我各级机构对次区域环境合作的认识，不断提高中方参与次区域环境合作的能力，真正建立相应的配套和协调机制，树立我良好国家形象。

（三）发挥中国企业环保履职主动性，推动新能源与环保产业对外投资

针对前往湄公河地区投资的企业，举办相关环保培训活动，提高企业对投资地环保责任重要性的认识。鉴于企业环保投入会增加投资成本，对于采纳和实施行业标准的企业，建议在税、费等方面提供一些优惠政策，以提高企业参与环境合作、保护环境的积极性和实际履责能力。立足我在新能源和环保产业的经验和优势，鼓励、引导有条件的新能源、可再生能源与环保等行业企业“走出去”，降低企业投资风险。

（四）加快培育中方NGO，鼓励其与区域内NGO开展对话与合作

加大对我国NGO的培育和支持力度，鼓励其“走出去”为我服务，逐步建立广泛的以NGO为主体的海外活动网络。加强与湄公河地区NGO开展对话与合作，大力培养境外NGO合作伙伴，充分发挥NGO在区域合作中的优势。

（五）重视公共外交作用，树立积极沟通观念

加强与投资国NGO、媒体和公众沟通，加大对其正面宣传和舆论引导力度。在履行区域内国际环保义务时，要借助媒体、网络以及各种国际环保交流会等平台，客观、全面地突出自身在环保方面所起的推动作用。积极协调、增进其他国家同中国在环保方面进一步合作的意愿，以消除其他国家对中国政府、企业的误解。尤其是中企要就自身在湄公河地区环境合作中所做的贡献，与当地政府和民众进行沟通，起到增信释疑作用。