二 目前国内外研究现状和对本研究的贡献

（一）关于城乡发展一体化研究

改革开放以来，中国经济发展举世瞩目，但城乡差距非但没有缩小，反而呈不断扩大之趋势。我国在20世纪80年代提出“城乡一体化”概念，并得到众多学者的关注。党的十八届三中全会明确提出，形成“城乡一体的新型工农城乡关系”，城乡一体化成为缩小城乡差距的最终战略目标。“城乡一体化”成为人们议论的热点问题，也成为学术界关注和研究的重要课题，后者在城乡一体化方面进行了大量的研究。主要研究成果围绕城乡一体化理论及内涵、城乡一体化背景下的城乡关系、城乡一体化实现路径及模式、城乡一体化对农村的影响四个方面进行。

1.城乡一体化理论提出背景及其内涵

20世纪50年代初我国实行优先发展重工业的方针，将投资重点倾向于城市，并从农村收取积累支援城市建设，在一定程度上造成了城乡经济与社会的巨大差异，加之50年代末政府实施户籍制度，限制了城乡之间人口流动，对农村和农民的长期性制度忽略，逐步形成了城乡二元结构。随着时代的发展，城乡二元结构越来越成为我国经济健康发展的障碍，我国认识到城市和农村协调发展是我国全面建成小康社会的重要步骤，城乡一体化研究被提上日程。20世纪80年代首次提出了城乡一体化概念，这一概念的提出，并不是理论工作者经过学术论证得出的结果，而是在苏南地区的实际工作者根据改革实践中出现的新情况、新经验总结出来的。[5]

总体来说，城乡一体化理论研究共分三个阶段，第一个阶段是从改革开放到2002年中共十六大的探索突破城乡二元制度的阶段。第二个阶段，以 2003年落实中共十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的方针为起点，是由上而下主动地从多方面突破城乡二元制度、设计城乡一体化制度的阶段。到21世纪中叶，中国将进入城乡一体化的第三个阶段，即全面实现城乡一体化的阶段。城乡一体化是要消除城乡之间由制度因素造成的多方面差距，而并非消除城乡之间的一切差别。[6]

具体地讲，第一阶段主要阐述造成限制城乡一体化发展的因素和关于城乡一体化相关概念的辨析，如孙自铎分析了城乡一体化的约束因素——城乡之间利益结构的差异、传统体制的障碍、固化的城乡二元关系等，认为这些因素造成城乡联系渠道的狭窄及城乡重复建设和低水平竞争，从而极大地阻碍了城乡一体化战略的实施，进而提出要加速城乡一体化进程，打破城乡传统界限和旧体制的障碍。[7]伍新木则从区域生态系统的角度，认为城乡一体化就是城乡融合，但不是现有水平城市和乡村的简单叠加，也不是简单地把农村水平提高到现有城市水平，而是一种区域生态经济良性平衡系统的高境界。[8]费孝通则以农村发展乡镇工业为突破口，认为不同条件的地区发展模式也不一样，继而从模式研究进入区域发展研究，提出“城乡发展一体化”的整体设想。[9]周加来认为研究“城乡一体化”必须清晰地理解和区分城市化、城镇化、农村城市化、城乡一体化等概念，[10]在实践中遵循城市化内在发展规律，基于我国国情和发展小城镇的众多优势，城镇化和农村工业化又是推进农村城市化的重要途径，从而达到城乡共享高度发达的物质文明与精神文明。

进入21世纪以来，面对城乡发展严重失衡的状况，破除城乡二元结构、推进城乡发展一体化的建设势在必行，这一阶段主要围绕城乡一体化内涵展开，城乡统筹、城乡一体化等内容渐渐被提上日程。自十六大将解决“三农”问题视为重中之重，到党的十八届三中全会提出的“城乡一体化的新型城乡关系”，党中央制定了一系列统筹城乡发展以实现城乡一体化的政策措施。学术界也围绕城乡一体化内涵展开了新的讨论。冯雷从城乡经济社会发展规划、城乡关系、城乡全方位融合、城乡建设过程四个方面论述了城乡一体化内涵。[11]洪银兴和陈雯认为：“城乡一体化应当包含体制一体化、城镇城市化、产业结构一体化、农业企业化和农民市民化等内涵。也是指在保持城市与乡村特色的同时，从经济、社会、空间等方面融合城乡发展。”[12]近些年来，城乡一体化内涵研究从经济、政治等方面的一体化又扩展到以人为本的分析角度。王桂新认为：“城市化的发展，应该以人为本，体现城乡平等，体现人类社会的进步和所有公民（或居民）社会福祉能够共同提高。”[13]有的学者从全球化、经济新常态的崭新角度进行分析。杨桓认为：“城乡一体化是一种空间生产的过程，是以一种全新的方式将城市与乡村、边缘与中心连接起来的过程。促进城乡一体化发展，绝不是要消灭乡村，把乡村变成城市，而是要建成城市与乡村紧密联系、有机融合的一体化的空间结构，通过促进城市与乡村的空间融合，实现城乡资源整合和经济社会一体化发展。”[14]李泉认为面对全球化时代知识经济的创新发展成果与城市化演进的新趋势，我国应当突破更加广阔的空间寻求自己的城乡一体化发展道路，并把各级各类城镇体系融合到世界城乡网络体系之中，使城乡经济发展参与到国际经济的大循环中，更好地参与国际分工与合作，争取未来更多正当合理的发言权和发展权。[15]面临经济进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态后，魏后凯认为城乡一体化格局已呈现新的趋势，即城镇化增速和市民化意愿下降，城乡收入差距进入持续缩小时期，要素从单向流动转向双向互动，政策从城市偏向转向农村偏向。[16]我国学者主要从国际经验、全球化视野和新常态背景下的城乡一体化关系展开讨论，为城乡一体化理论发展提供了崭新的视角、注入了新鲜血液。

综上所述，尽管每个学者都根据自己的研究需求和视角提出了不同层面的城乡一体化内涵，而且存在一些认识差异，但学者们在城乡一体化问题上还是达成了如下基本共识：首先，城乡一体化以生产力发展达到较高水平为前提条件，应建立在工业化、城镇化、农业现代化以及信息化发展到一定阶段的基础上；其次，城乡一体化是与城乡二元结构相对应的、属于制度层面的概念，其实质就是废除或者改变城乡二元体制机制，消除由城乡别的制度和政策造成的城乡差距，保障城乡居民权利和义务的平等；再次，城乡一体化是双向的互动发展过程，是城乡双方发挥各自优势，互为资源、互为市场、互相服务，从而达到城乡协调发展的过程；最后，城乡一体化是一个系统工程，包括城乡经济一体化、城乡政治一体化、城乡社会一体化、城乡文化一体化、城乡生态一体化等方方面面。[17]结合我国城乡一体化实践，中国城乡一体化发展的路径和改革方向是：城乡双方以各自发挥优势和功能分工为条件，改革体制、平衡城乡资源配置，实现城乡在政治、经济、文化、社会、生态等方面协调发展和融合的双向互动。一方面，要形成有利于城乡一体化的政策和制度措施，另一方面，要关注“三农”问题，让城乡居民都能享受改革发展的成果，促使城乡共同繁荣。这样一个发展背景下，水库移民安置中的核心和关键任务——农村移民安置，就应该顺应社会经济发展条件和发展方向，适时调整安置方式，由此政策的供给必须先行。

2.城乡一体化下的城乡关系

从历史的发展角度来说，城乡关系经过了农村孕育城市、城乡关系对立、城乡差距扩大再走向融合的历程，呈现合—分—合的特征。我国城乡关系也大致经历了上述发展过程。第一个阶段为城市形成之初，城市是在农村和农业的基础之上产生和发展起来的，一方面，农村规模扩大、功能分化变为城市，另一方面，城市的生存与发展是建立在农业较大发展的基础之上的，农产品的相对剩余使不从事生产的城市人的生存成为可能。一旦城市建立就进入了第二个阶段——城乡对立，城市是统治者的政治和军事统治中心，城乡对立是建立在政治和军事统治之上的，统治者通过权力对农村进行经济剥夺和政治压迫。这主要集中在我国古代封建社会，城乡之间形成了尖锐的对立。[18]第三个阶段，城乡差距扩大时期主要形成于新中国的计划经济时期，我国实行的户籍制度、人民公社和统购统销制度使城市不断在农村获得剩余，使城乡居民在经济收入、社会福利和发展机会等方面存在巨大差距，巩固了我国城乡二元结构。改革开放后，随着家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展，户籍制度有所松动，城乡流动日渐频繁。2007年，十七大还提出了“形成以工促农、以城带乡、长效增长机制，形成城乡经济社会一体化新格局”，标志着“城乡一体化”在党的文件中正式提出，城乡关系走向融合，即第四个阶段，在将来最终实现城乡一体化。[19]城乡一体化中的城乡关系首先是城乡发展的高级阶段，是城市化发展到最成熟阶段才出现的关系，正如石忆邵将城乡一体化看作发生在城市化水平较高地区的、渐进的、城乡互动的双向过程，是城市化的高级阶段。[20]其次，从空间角度来看，城乡一体化下的城市与乡村紧密联系，城市和农村空间有机融合。[21]城市和乡村能在地理空间上相互融通，在政策上能够规划一致，将两者看作一个整体中的部分。再次，城乡一体化阶段下，城乡之间能够取长补短，城乡关系是平等和协调的关系。两者依据自己的特色与长处实现城乡资源整合和经济社会统筹发展，城乡居民平等地享受现代化发展成果。最后，城乡关系是开放、和谐的。人口和劳动力在城乡自由迁徙和有序流动，并形成统一开放的劳动力市场，打破城乡封闭隔绝的二元结构和区域壁垒，摒弃传统意义上“强城市-弱乡村”的不对等格局。[22]

3.城乡一体化实现路径与模式

城乡一体化问题研究的最终落脚点是实现路径。在现状发展路径的观点上，主要集中在促进城乡一体化过程中发展的重点在哪里，即重点发展城市，以城市发展带动农村发展，和重点发展农村以补齐农村这块短板两种途径。现实中各地实现城乡一体化的路径也就有所不同，发达地区是以城市为核心，城乡融合发展；欠发达地区和落后地区是重点发展城市，转移劳动力促进农村收入，再提升农村发展。对于重点发展城市，学者的观点是：如果没有城市的带动，落后的农村很难有较快的发展，所以要通过城市化与工业化促进城乡一体化。孙来斌和姚小飞认为城乡一体化并不是城乡同步或同等发展。作为一个发展中国家，我国解决城乡差距的根本途径是城市化和工业化，因此，要在城乡一体化目标的指引下，充分发挥城市的生产力先导和辐射作用。[23]任保平和林建华认为都市区城乡一体化模式的实现在于大力发展都市区的城市工业，吸纳农村剩余劳动力向城市聚集；加强城市工业与成熟乡村工业的联系。[24]对于重点发展农村的路径，一些学者认为：国家在政策和投资方面应该倾向农村，农村的发展状况是推进城乡一体化进程的关键。罗来军和王永苏在总结英、美、法三国的历史经验教训后，提出我国城乡一体化要注意如下几点：第一，高度重视对农业的保护；第二，构建合理的农业生产体系，促进农业现代化；第三，重视研发、应用农业技术与高新技术；第四，制定科学的规划，并严格执行；第五，建设高度发达的交通设施与交通网络；第六，强调环境保护。[25]

总结两种发展途径，一方面，优先发展城市虽然能设想很好，但是在现实中如何将城市和工业化发展成果传递给农村，涉及许多利益相关者，如何协调利益相关者的互动，真正将发展成果传递给农村是一个复杂问题，还有大力发展城市化会不会导致过度城市化从而降低居民生活质量，会不会导致农村出现更多留守儿童、留守老人等现象以及农村土地大面积撂荒等问题，所以如果不综合考虑以上问题，片面发展城市化、工业化就会产生大量社会问题，阻碍城乡一体化进程。另一方面，优先发展农村，如果不考虑农村外部环境，也无法紧跟时代潮流，也无法实现农村可持续性发展。应当将城市和农村放在一个系统内部全面综合地规划，让两者取长补短、相互连接，如农村发展休闲农业、乡村旅游，吸引城市人来农村观光，既拉动了当地经济发展，又让城市人体验到贴近自然的快感，丰富了他们的精神生活；城市可以为农村提供技术、资金支持，既可以促使农村产业结构转型，又可以通过促进剩余劳动力就地就业，缓解城市人地矛盾问题。所以在促进城乡融合的进程中，我国应该形成“城市、农村两条腿一起走路”的方案，结合不同地区的实际情况，发展有中国特色的城乡一体化道路。

除此之外，现有文献还从农村土地管理制度、户籍制度、农民工市民化、征地补偿标准、人地挂钩制度等具体角度来试图打破城乡二元结构，促进实现城乡一体化。具体来看，刘永强等从分析我国现存的农村土地管理制度的问题入手，通过设计农村土地管理制度改革的Land-PPET框架，研究制约城乡一体化发展进程的土地管理制度缺陷，探索城乡一体化发展背景下我国农村土地管理制度的创新路径。[26]尤琳和陈世伟结合改革开放以来户籍制度改革的不同阶段的国家顶层设计和各地改革实践，阐述了在城乡一体化进程中，户籍制度改革主要围绕剥离户籍制度附加的社会福利功能、完善居住证的功能、缩小地区之间的福利级差、合理分担农民工市民化成本等几个核心问题展开，提出进一步健全城乡一体化的人口服务和管理机制、完善大城市落户积分制度、统筹农业人口向大中小城市均衡转移机制、构建公共服务成本分担机制等加快推进户籍制度改革的对策建议。[27]宁光杰和李瑞基于2014年全国流动人口动态监测8个城市数据，估计了不同流动范围下农民工市民化意愿和市民化能力，利用回归分析法和Maddala提出的处理效应模型，说明总体上农民工就近市民化的意愿和能力较强，农民工有本地市民化的倾向，但地区间差异明显的结论，提供地方政府应根据当地的财力最大限度地提供充足的公共资源和社会保障以吸引农民工本地市民化的政策启示。[28]马军成等采用文献法和对比分析法，以安阳市为例，对现行征地补偿制度存在的问题进行研究，构建了城乡一体化土地市场下的征地补偿构成测算方法，包括土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费、社会保障费及发展权收益。采用城乡一体化土地市场下的征地补偿标准可有效解决现行征地制度中存在问题，在一定程度上缓解目前的征地矛盾。[29]杨玉珍界定了人地挂钩制度的内涵及创新性，分析了人地挂钩制度在宏微观定位、要素流动、主体权益保障等方面的功能，提出了制度运行中城镇化率增长匹配的行政配置模式、地随人走的市场化配置模式、考虑时空异质性下市场与行政干预相结合的运行模式。[30]

我国东中部城乡发展一体化的模式和西部城乡发展一体化模式处于不同路径。[31]东部模式包括：总结出珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式、上海“城乡统筹规划”的城乡一体化模式、北京“工农协作、城乡结合”的城乡一体化模式、以乡镇企业发展带动城乡一体化的苏南模式等。东中部城乡发展一体化的模式主要做法有三点。第一，发挥城镇对农村的带动作用，优化城乡布局。如北京通过中心城市与郊区产业的双向互动，逐渐调整了城市和郊区的功能分布，形成了各自利用优势分工合作的合作体系，促进了城乡一体化进程。第二，以“三个集中”（农村工业向园区集中、农村居民向新型居住社区集中、农村土地向规模经营集中）为重点，加快农业现代化、农村城镇化和农民市民化进程。苏州、嘉兴等地区采用“三个集中”，优化了生产要素，促进了城乡一体化。第三，在农村地区加强社区建设，推进城乡公共社区服务均等化。诸城等地构建了农村社区管理服务平台，加强了农村社区管理，改善了农村生产和生活条件，是统筹城乡发展的重要方式。东部地区与西部地区发展水平存在巨大差距，东部经济发达，具备了城乡一体化发展的前提条件，而西部地区相对落后，仍然要大力发展经济，待条件成熟后可以借鉴东部发达地区的经验，利用大城市拉动模式、产业拉动模式或生态旅游等模式推进城乡一体化。西北主要还是发展城市经济，转移劳动力和拉动农村发展，没有形成比较完善的模式。各地区根据自身实际选择发展模式，产业发展是推进城乡一体的重要依托。例如大城市拉动模式主要适合大城市周边的农村，特别是在西安、成都、银川等经济发达的省会城市周边的农村，在以上各大城市的经济辐射带动下，利用便捷的交通等实现农村地区发展，促进城乡一体化。产业拉动模式适合远离大城市，但自然矿产资源丰富的农村，这些地区具有优先发展资源产业的条件。第四，提高城乡公共服务，加强农村基层设施建设，完善公共服务的供给。结合东中西城乡发展一体化模式的阐述，虽然到现在为止有多种模式可以选择，但是各地区的经济发展基础、区位条件、产业结构多有不同，在推进城乡一体化发展的过程中，各地应该根据自己的实际情况因地制宜，城乡一体化进程也具有长期性，还需要不懈努力。

4.城乡一体化对农村发展的影响

在城乡一体化对农村发展的影响上，我国学者的重点是从城乡一体化对农村发展的路径选择、发展趋势等方面进行研究。在一体化对农村发展的路径研究上，比较有代表性的观点是：政府把农村、城市看作一个整体，提出坚持在区域总布局中谋划发展目标、坚持在城乡产业一体化中壮大农村经济、坚持在生态环境一体化中建设农村基础设施、坚持共享发展成果提高民生保障、坚持创新体制统筹城乡综合管理。要以坚持科学发展观为统领，在统筹城乡发展、统筹区域发展的层面上聚焦“三农”、规划“三农”、服务“三农”，突破农村发展的瓶颈。[32]关于城乡一体化对农村土地制度和开发利用的影响，一些学者认为应该将政策倾向农村，改革土地制度，补偿农民的利益，提升农民、农村、农业的弱势地位；从城乡一体化发展的本质出发，就是要改变城市偏向政策，从制度上建立新型的城乡关系，让农村和城市具有均等的发展机会，通过将集体土地所有权归属具体落到实处，盘活农用地承包经营权和集体建设用地（主要指宅基地）的使用权，显现农民的资产价值，让农村土地权益、农民权益得到体现，让市场在农村的土地配置及利用上发挥作用，让土地要素可在城乡之间依照市场机制自由流动，打破长期形成的制约城乡统筹发展的二元土地制度，促进城乡一体化发展。[33]农村土地制度改革与创新应从以下几个方面展开：①完善强农、惠农方式，优化耕地流转环境，为现代农业建设提供良好的土地条件；②改革农村建设用地使用制度，提升利用水平；③改革土地征收制度，完善城镇化土地资源的配置机制；④完善土地利用总体规划机制，真正发挥区域土地利用的宏观管制作用；⑤创新农村土地整治机制，推进城乡一体化的土地综合整治。[34]有学者提出，城乡规划应进一步完善，使农村发展定位更加明晰。[35]在城乡一体化促进农村发展趋势上，研究者指出城乡统筹就是要从整体考虑经济社会的各个方面，改革政策体制、平衡资源配置，改变城乡发展不平衡的现状，以实现城乡的协调发展。一方面，要形成有利于统筹兼顾、协调发展的政策机制和制度措施；另一方面，在过去长期偏向城市的情况下，要更多地关注农村、关心农民，使广大城乡群众共享改革开放与发展的成果，实现城乡共同发展与繁荣。充分发挥城市对乡村的带动作用，使城市和乡村相互促进，促进城乡各类资源要素的优化配置，密切城乡关系，实现城乡良性互动，最终实现全体人民共同富裕的目标。[36]

5.国外城乡一体化研究

从世界范围来看城乡一体化，很多国家城乡发展都经历了漫长的过程。在众多国外相关研究成果中，日本和韩国资源禀赋和发展进程类似，又同属于亚洲，更具借鉴意义。

日本城乡一体化是以二战为时间节点，而且推进进程快速，对我国具有借鉴意义。岡部守和章政指出，日本城乡发展经历了城乡差距先扩大后缩小的过程，认为健全的地方自治制度，发达的农民经济组织，完备的支农、强农和惠农政策以及完善的法律体系是构成日本从城乡二元对立到一体化治理成功转型的基本动力。[37]桥本寿郎等认为日本两次新农村建设为促进日本农村的经济发展，缩小行业和城乡间的贫富差距起到了积极推动作用，他们从政府提供扶持政策、大力发展农业金融、积极推广地方特色产业等方面对日本一体化过程进行了分析。[38]总的来说，日本城乡一体化的发展是“市”“町”“村”合并的过程，市是城市地区，村是农村地区，町介于城市和农村之间，市、町、村的合并推动田园城市的发展，最终达到城乡一体化的发展目标。通过上述学者的描述可以发现，日本在城乡一体化过程中制定了很多政策，政策以实践为基础，实践又以政策为导向，是作用与反作用的过程，同样，在我国社会经济发展新形势下，探索城乡一体化下水库移民政策创新，将为我国解决好水库移民所面临的新老问题，促进我国城乡协调发展提供政策依据。

20世纪70年代，韩国“新村运动”把韩国从一个以农业为主的贫困国家发展成为“亚洲四小龙”之一。朴振焕指出：“新村运动”从改善环境、提高农民收入展开；到发展中期，开始发挥农民自主建设新农村的主动性和创造性；到20世纪90年代末，韩国农民收入达到城市居民平均收入的85%，开始注重提高农民的道德水平和农村文明建设。[39]从韩国城乡一体化的发展历程中不难看出，其内涵也是动态发展的，从最初的经济收入到20世纪末的精神文明，也是一个不断补充和完善的过程，因而不管是国外还是国内，城乡一体化都是一个复杂、系统的概念。同时与日本发展城乡一体化的过程类似，韩国在协调城乡关系时，也把农村发展的自主性交给农民，政府没有对农村发展进行包干。韩日两国在农村建设过程中的政府角色定位值得我国学习，同时又要结合我国特殊的国情，在我国市场经济体制下发展城乡一体化，要将计划经济体制下的政府主导变为政府辅助，将过渡时期市场经济起基础性作用变为起决定性作用，形成市场和政府协同发展的局面。

就国内外城乡一体化研究成果来看，在城乡一体化发展背景下，农村发展将在以下几个方面发生变化：一是农村经济结构将发展根本性变化；二是土地制度应适应城乡一体化要求改革和创新，以满足城乡一体化发展资源要素配置的需求，将进一步深化改革；三是农民就业和收入结构发生变化，非农就业和收入不断提高；四是农村劳动力非农转移对农村现行家庭承包经营制度提出挑战，农村土地经营模式将发生变化；五是农村和农民收入提高较快，将对农民发展期望产生很大影响。这些研究成果对水库移民政策创新研究的启迪在于：农民对土地补偿期望和要求将提高、农民就业对土地的依赖减少、农民发展期望值提高，这“两高一少”，既给水库移民工作提出了挑战，也给水库移民工作带来了机遇。

（二）水库移民政策研究

1.水库土地征收和移民安置补偿政策

水库土地征收和移民安置补偿（以下简称水库移民补偿）是我国移民政策的核心内容，主要包含两个方面的内容，一是水库淹没和影响土地的征收、征用补偿，二是土地征收引致的受影响群众生产、搬迁安置的费用。解决好水库移民补偿问题，不仅关系到库区和移民安置区的经济发展，也是整个移民安置的基础，对库区和安置区社会的和谐与稳定有着重要影响。就现有文献来看，对水库移民补偿的研究主要集中在补偿政策变迁、补偿标准以及补偿模式等几个方面。

针对我国水库土地征收和移民安置补偿政策的演变，李若瀚把它划分为三个阶段，1950～1957年的“土地互换补偿”是第一阶段，这一阶段，政府在土改之后掌握部分共有土地，通过划拨或调剂土地给予安置；1958～1985年的“集体补偿”是第二阶段，这一阶段农地归集体所有，补偿费由集体统一分配，个人补偿仅限私人损失；第三阶段是1986年以来的“开发性补偿”阶段，提倡前期补偿、补助与后期生产扶持、经济补偿与政策补偿并重。[40]梁福庆把水库移民补偿政策的演变划分为六个阶段，第一阶段是1950～1957年以土地互换为主补偿阶段；第二阶段是1958～1978年依靠行政手段低补偿阶段；第三阶段是1979～1985年初步规范土地征用补偿阶段；第四阶段是1986～1990年实施开发性移民阶段；第五阶段是1991～2000年规范移民补偿阶段；而2001年以来的“以人为本，建设移民和谐社会”阶段是第六阶段。[41]

一个时期的移民补偿政策以当时的土地制度与政治经济制度为基础，20世纪90年代以前，在计划经济体制的背景下，水库征地补偿和移民安置并没有单独的政策安排，土地征收（用）制度就是水库移民补偿政策。20世纪90年后，随着计划经济向市场经济的转变，以及土地制度的法治化、规范化和完善，土地征收法规完善，水库移民补偿政策做出单独安排。[42]现有研究政策演变基本划分都是根据学者自己的研究目的和需要来划分的，但独立政策划分的时点和主线依据基本为：经济体制改革上，计划经济、计划经济转型市场经济、市场经济；水库移民政策安排上，土地管理法、移民条例。

1991年颁发了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号），确定了水库移民方针：国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法。在土地征收补偿上规定：“大型水利水电工程建设征用的土地，由建设单位按下列标准支付土地补偿费和安置补助费：（一）征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至四倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍……依照本条例第五条规定支付土地补偿费和安置补助费，安置移民仍有困难的，可以酌情提高安置补助费；但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的下列倍数：（一）库区（含坝区）人均占有耕地一亩以上的，不得超过八倍；（二）库区（含坝区）人均占有耕地零点五亩至一亩的，不得超过十二倍；（三）库区（含坝区）人均占有耕地零点五亩以下的，不得超过二十倍。”

随着土地管理法的修订以及社会经济发展变化，2006年，国务院修订了水库移民条例，重新颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）。大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的十六倍，如果不能使安置移民保持原有生产生活水平的，经批准可以增加，但最高不超过三十倍，其他土地的土地补偿费和安置补助费根据省、自治区、直辖市自行制定；按照“原功能、原规模、原标准”的原则对移民和库区淹没损失（地上附着物及青苗）进行补偿。

但随着我国城镇化以及城乡一体化进程的快速推进，库区和移民安置区移民获得的补偿与日益增加的物质和发展需求间的矛盾逐渐激化，水库移民补偿问题还是不断出现和演化。刘灵辉等认为以年产值倍数法制定补偿标准，补偿标准偏低，忽略了潜在经济成本、社会成本和环境成本，不能体现农地的市场和非市场价值。[43]王琼雯认为移民补偿存在差别补偿，这种差别体现在移民与安置区居民之间、农村移民与城镇移民之间以及同类移民不同地区之间。[44]胡宝柱、钟水映等通过多种现有长期补偿方式，诸如入股分红、年产值分年支付、留底开发安置等的总结与归纳，以定性与定量方法研究其在不同条件下的实现形式，试图探索出各种长期补偿方式的一般规律，以此创新与项目自身特点相适应的补偿方式。[45]段跃芳等从投资性补偿模式着手，以价值转移理论为基础，强调移民参与工程效益的分享即利益共享机制。[46]

通过水库征地补偿研究，可以发现：一是按照年产值倍数制定的水库移民补偿标准已经满足不了移民的各项需求，补偿标准是水库移民补偿的问题，也是水库移民问题产生的根源之一；二是实践中不断出现的一些补偿模式创新已引起学者的关注，但没有得到政府认可，没有形成水库移民政策；三是水库移民补偿改革要和土地改革相适应。对水库移民政策研究的启示在于：一是水库移民政策改革思路要立足市场，统筹考虑社会、经济等各项影响因素，积极创新能够体现移民土地价值的补偿标准；二是建立公开、公平、公正的补偿管理机制，真正做到移民与安置区居民和谐发展；三是从宏观角度以发展的眼光看待问题。

2017年5月，为使水库移民快速达到原生产生活水平，加快库区和移民安置区社会经济发展的步伐，促进社会的和谐与稳定，国家又一次调整水库移民补偿标准，修改并重新颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院〔2017〕679号），该条例规定：大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。将水库移民征地补偿标准又回归到土地管理法的统一规定，以及地方征地统一补偿标准上。但在水库移民补偿改革上，并没有按照市场经济思路和土地改革的趋势进行改进。

2.水库移民安置政策

水库移民工作中，除了移民补偿外，另一项重要工作就是移民安置，包括失去土地农民的生产安置和失去住房的移民搬迁安置。移民安置规划是政策规定水库移民安置必备的设计文件，也是移民安置工作的重要纲领，对移民安置非常重要。学者研究主要关注移民安置规划工作及规划实施管理工作，研究的重点在于安置规划目标、水库移民安置规划内容以及安置方式选择等。

陈萍认为安置规划目标不仅要客观评价人均纯收入现状，还要综合考虑未来的发展情况即收入增长情况。[47]马福全以安置地居民人均纯收入和规划增长率为制定移民安置规划目标的主要依据，同时把安置地消费水平作为参考，以保证库区和移民安置区移民收入满足消费支出的需要。[48]蒋建东认为在规划中还必须以环境容量分析为支撑，环境保护规划为重点。[49]刘东认为移民安置规划目标的制定主要以搬迁地和安置区移民人均纯收入为基础。[50]

从研究顺序上看，对安置目标确定的研究结论是以增长率的形式，对库区和移民安置区未来发展的预见。水库移民生产、生活水平的提高，生活观念的转变，生活期望值的增加以及生活成本的改变构成了一系列连锁反应。而且，不以安置区的社会经济发展水平对安置标准进行修正，容易使决策者产生政策制定已经充分考虑了移民发展需求的误判，进而使移民得不到更为合理的安置。对移民安置目标的研究主要集中在人均收入方面，切入点较为单一，没有全面考虑水库移民安置所要达到的各项目标要求。安置目标的确定，更要考虑全面的影响因素，诸如资源、生产水平、收入水平、消费水平、基础设施条件、居住环境、安置区生态环境、社会发展等。

受水利水电工程项目影响范围最广、最深的是农村，农村移民安置区经济社会的发展对区域整体经济发展、移民稳定以及和谐社会的构建有着举足轻重的作用。因此，做好农村移民安置规划是设计整个项目移民安置规划的关键。农村移民安置规划牵涉面广、政策性强、技术要求高，是一项复杂而艰巨的设计工作。

移民安置方式是移民就业方式、生计资源获得方式、搬迁方式、居住方式的统称，在移民安置方式上，研究者大多是移民工作实践一线的设计技术人员和规划实施管理者以及政府官员，主要是根据研究需求来划分不同安置方式。自20世纪50年代以来，对各项水利水电工程项目的研究与分析表明，目前国内已总结出多种水库移民安置方式，大致可以归纳为以下几类。

王应政从移民搬迁居住聚集形式划分，把移民安置分为分散安置和集中安置。[51]罗用能从安置所依照的主题划分，把移民安置分为经济安置、社会安置和生态安置，其中经济安置又可分为补偿性移民安置、开发性移民安置和投资性移民安置。[52]马巍和支雪莲从移民安置后所从事的产业划分，将其分为农业安置、非农业安置、兼业安置以及自谋出路安置。[53]曾建生、马德峰等从迁移距离划分，把移民安置分为就近后靠安置、异地近迁安置和异地远迁安置。[54]

从文献来看，水库移民多样化安置方式是水库移民安置的实践探索，也是水库移民安置的基本要求，尤其是随着社会经济发展水平提升和城乡交融，农民就业非农转移，移民安置诉求也多元化；人地矛盾的愈加尖锐，库区和移民安置区环境容量的不足性以及土地承载力的有限性，农业安置资源的不足和收入增加缓慢，促使农业安置也不再是移民唯一的选择。

3.水库移民后期扶持政策

1991年水库移民单独政策出台，确立了前期补偿、补助，后期扶持，保障水库移民生产生活水平不降低的安置政策。后期扶持成为移民安置后的期盼，但在2006年前，一直没有统一的水库移民后期扶持政策，国家依靠分别于1981年、1986年设立的库区维护基金、库区建设基金，对中央直属水库移民进行了遗留问题处理。[55]1996年，国家计委等四部委以计建设（1996）526号文下发了《关于设立水电站和水库库区后期扶持基金的通知》，对后期扶持基金收取的范围、标准、使用、管理、责任等都作出相应的规定，但由于没有全国统一，库区后期扶持基金实施情况很不理想，尤其是以防洪、供水等水利为主的公益性水库，没有收入来源，基本筹集不了后期扶持资金。水电和水利移民、新水库和老水库移民、中央水库和地方水库移民的后期扶持政策不一致，使移民不能在整体上受益。完善后的水库后期扶持政策兼顾水电和水利移民、新水库和老水库移民、中央水库和地方水库移民，对大中型水库移民后期扶持实行统一的政策。对水库移民后期扶持政策的研究基本上是根据政策演变的时序开展的，2006年完善水库移民后期扶持政策以前，大多是从水库移民遗留问题处理来关注政策，2006年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》颁布后，学者才真正开始关注水库移民后期扶持政策问题。

张春美、仲秋等指出扶持群体的范围界定的不全面，部分利益受直接或间接影响的群体未被列入扶持范畴，加剧了库区和移民安置区利益相关群体的矛盾。[56]丛俊良指出扶持方式异化，受我国水库移民人数多、范围广、地区差异大等问题的影响，一刀切式的扶持方式加剧了移民与非移民间，移民内部之间的生产、生活条件差距，成为滞缓城乡一体化发展的绊脚石。[57]宋红霞指出，一些水库历史遗留问题繁重，表现为耕地不足、基础设施薄弱、移民自身知识水平有限、生产技能不足等，现行后期扶持政策并不能解决这些根本性问题。[58]

4.国外水库移民文献综述

目前对于国外水库移民政策的讨论主要以不同的研究主体为基础，大致分为世界银行、发达国家、发展中国家。其中发达国家以美国、日本为典型，发展中国家以土耳其、印度为主要代表。分别从目标、原则、现行补偿政策、安置政策方面进行了相关研究。

在长期的实践经验指导下，世界银行针对工程移民已经形成了一套相对比较完善的政策体系。世界银行移民政策指出：以保证移民从工程项目中受益，收入和生产、生活水平至少不低于搬迁前标准为目标，以尽量减少和避免移民问题，将移民安置作为开发项目实施并为移民提供资金和从工程中受益的机会；搬迁前获得全部重置补偿费用；同等对待长期居住居民；鼓励移民参与规划和实施过程为原则，通过制定移民安置行动计划，检查安置实施过程，最后监测评估，包括业主和移民安置实施机构的内部监测以及由第三方移民安置监测评估机构进行的外部监测的步骤要求对世界工程移民工作起到了引领和约束作用。在补偿方面，直接经济损失以重置价格给予补偿；对于失去公共社会服务、基础设施服务、相关就业机会等间接隐形损失不以简单金钱方式估价或补偿。

在安置政策方面，贷款方承担移民安置责任，设立移民安置机构；将移民安置以开发项目来规划和实施，必须编制移民安置规划或移民安置政策框架；鼓励“以土地换土地”的方法，强调非农业收入来源。在后期扶持方面，就业方案多样化；为移民生产提供专项扶持；积极开展移民安置监测评估工作。

对于发达国家，以美国、日本为例。美国在补偿政策方面，补偿价的评定要求三家评估机构利用相同数据以不同方法进行评估，取最高价，审查后以不低于其合理市场价格给予补偿。在安置政策方面，引入平等协商机制，辅以强制手段；移民在接受补偿后，政府可让移民自行购置土地，寻找安置途径，也可政府出钱购买土地，完善各项基础设施后提供给移民。日本在水库移民补偿政策中将移民补偿分为个人补偿和公共补偿；只对土地所有权以正常市场价格进行补偿；对其他土地权利给以适当补偿；对因征租用土地引发的一般损失进行补偿。[59]在安置政策方面，基本采取就地后靠方针；辅之以库区各项基本建设。[60]发展中国家以土耳其为例，土耳其的移民补偿采用一次性补偿方针，移民生产生活水平的恢复一方面依靠政府的投资和扶持，另一方面要求政府积极完善健全社会保障、金融等社会服务体系。[61]有学者在研究非洲移民政策时指出，非洲地区国家的移民安置通常是以社区为单位，以整体搬迁、集中安置为主。[62]

国外工程移民政策基本上是补偿和安置并行，而且以移民生计恢复和可持续发展为安置目标，在补偿上，注重损失分析和影响分析，补偿范围以影响范围为基础。

（三）水库移民政策创新研究

1.政策创新的内涵及外延

创新理论早在19世纪末20世纪初由美国经济学家熊彼特提出，他将创新看成是企业家对生产要素的新的结合，创新分为五种类型：采用一种新的产品、采用一种新的生产方法、开辟一个新的市场、掠取或控制原材料或半制成品的一种新的供应来源和实现任何一种工业的新的组织。[63]政策创新理论最初是从传播学、社会学、地理学等（而非政治科学或政策科学）学科中衍生而来的，并借鉴了解释个人与组织创新行为的相关理论，所以对政策创新内涵的理解必须从“创新”一词开始。相对于创新理论，公共政策的创新一开始就没有严格的定义。政策创新是指一个政府采纳一个对它而言是“新”的项目，而不论该项目以前是否在其他时间、其他地点被采用过，[64]这个概念被西方学界普遍认作公共政策的创新最早的研究起源。

政策创新是一个非常宽泛的概念，它包括了经验汲取、政策模仿、政策协调、系统政策理念替代、政策渗透、外部影响、直接强迫转移、政策扩散、政策合并和跨国界的政策学习等。[65]对政策创新概念使用上的模糊状态，一方面反映了政策创新研究繁荣背景下的政策创新内涵的复杂性，另一方面也给政策理论研究者之间的交流与沟通制造了障碍，制约着政策创新理论分析框架的解释力，也阻碍了公共政策创新理论的拓展。创新就是生成、接受和执行新的项目、产品或服务，而这些项目或服务对这个组织环境来说是第一次。[66]在这种视角下，创新就是成功地引进了应用于某种情形的工具和结果，而这些工具、结果对具体情境而言是新的。[67]只要对某个政府（美国文献中一般指州）而言是新的政策就是政策创新。[68]

学者进一步对政策创新与政策发明加以区分。政策发明是指构建一些原创性的新的政策理念、政策项目、政策方案，[69]而后对这些政策项目与方案的应用则可称为政策创新。西方学界研究的主要对象是政策创新而非政策发明，而且在一般情况下对政策创新与政策模仿、政策扩散之间却并没有做出严格的区分。原创的政策、改进的政策和转移的政策都属于创新，不强调创新的新颖程度，也不强调其是否曾经在某个政治系统内被采纳过。虽然原创性政策的创新程度比较高，亦成为“政策发明”，但从创新的过程来看，发明只有经过传播、推广才能构成真正意义上的创新。[70]

国内对于政策创新的概念的界定众说纷纭，其中几种具有代表性的解释有：公共政策创新是指处于社会转型时期的执政党、政府、社会公共组织和公众，为实现新的利益分配与再分配，促使社会原有体制、规则和组织发生变革，最终构建新的社会建设模式的公共政策活动；[71]公共政策创新是打破观念、制度和程序上的陈规，规定、执行与完善有创意、有价值的政策，有效地促进公共问题的解决的过程。[72]公共政策是在国家总政策和基本政策稳定和相对稳定的前提下，在国家基本政策的总框架内，根据客观实际的需求，由国家或地方对政策所做的新政策的决策，原有政策向着科学化、合理化方向所做的调整和对整个政策过程所做的较优化或最优。[73]

综上，政策创新应包含五个方面的含义：首先，公共政策创新是政策主体实施的一种有意识的价值活动，一方面它是主体为了更为有效地实现政策目标而采取的主动变革活动，另一方面又是主体为了适应政策环境变化发展而进行的被动适应活动，因此它体现了政策主体和政策环境的动态统一；其次，根据创新理论，对于创新的要求在于将生产要素和生产条件进行新的组合，建立一种新的“生产函数”的过程，[74]可以认为公共政策创新就是对政策制定、执行、评估等各个环节的要素进行重新组合的过程；再次，公共政策创新需要支付一定的成本，这个成本包括政策创新本身的成本和克服旧政策阻力所需的成本两个方面，而创新成本过高则可能导致政策创新失败，因此，它又是一项有一定风险性的政策活动；又次，政策创新是一种具有强烈价值诉求的活动，它的最终目的是实现公共利益的最大化；最后，政策创新不是一个漫无边际的随意性活动，它具有一定的边界和限度。

从政策的构成要素角度来看，政策创新是政府对政策要素新的结合，即政府根据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组合形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖而适宜的政策要素组合形式（政策安排）的过程；[75]从政策新旧更替角度来看，政策创新是包括打破观念、制度和程序上的陈规，规定、执行与完善有创意、有价值的公共政策，有效地促进公共问题的解决的过程；[76]从资源配置的角度来看，政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决了社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。[77]

政策创新是以新的理念为指导对公共政策进行改革与完善的有价值的政府行为和活动。[78]它不仅包括现有政策的要素重组，还包括政策问题构建方式的创新、政策议程设置的创新、政策高效执行的创新以及政策评估与监控等一系列创新活动。政策创新并非等同于政策发明，因此是一个构建原创的政策理念的过程。只要某一政策主体接受对它来说是新的政策观念或政策工具就是创新，政策创新可能发生在一个政治主体发布的一项新的计划或政策中，尽管这些计划或政策已经被其他政治主体采用过。

政策创新主要有三个特点：①在政府的领域内，政策创新不只是一种职能，而且是公共管理思维的变迁所形成的新模式；②政策创新是一种有价值的政府行为，其目的不是一般地实现治理的目标和责任，而是发现“创新机会”，获得“创新净收益”；[79]③政策创新是有成本的活动，其成本主要由设计、制定和组织实施新政策的费用，清除既存政策的费用，消除变革阻力的费用，政策创新的机会成本几部分构成。[80]公共政策创新的目的是公共政策制定更科学，公共政策程序更规范，公共政策目标更精确，公共政策手段更完善，公共政策灵敏度更高，公共政策内容更具体，公共政策效果更明显。

2.政策创新的实现机制

政策创新的需求既包括外在需求驱动，也包内在需求驱动。外在压力主要产生于当其他政治系统采用创新策略形成外在强势时造成某一主体内在的相对弱势，或者由于其内在的弱势产生对外在强势的羡慕，从而产生期望与现实之间的差距，进而出现的政策创新需求。例如，全球化、信息化与社会转型都是促进政府进行政策创新的外部压力，这种政府间的竞争力构成了外部动力的系统。内在压力产生于社会本身内在矛盾的加剧，当决策者意识到依凭现行政策无法实现预期目标时，就出现了政策创新的需求，而官员考核的激励力、组织变革的驱动力构成了公共政策创新的内部动力系统。同时，每一次政策创新都有其价值，体现在政策创新结果对社会需要的满足上。政策主体同政策客体的关系更重要的是一种价值关系，政策选择本身就是一种价值选择。[81]

因此，政策创新是一项十分复杂的系统工程，它既要在工具理性层面实现政策系统内部的利益均衡以及政策系统与政策环境系统的生态平衡，又要在价值理性层面体现公共性、公平性和科学性等基本价值规范要求。[82]政策创新的实现需要一系列机制的综合保障，主要包括：动力机制、平衡机制、激励机制、监督机制和评价机制。推动政策创新的因素主要有制度安排、政策资源、路径依赖和利益集团。[83]政策创新过程中的实现机制是和以政策创新中的影响因素为关节点联系在一起的。它们相互间是一种正向的促进关系或反向的牵制关系。创新过程中的发展机制既依赖于扩散机制的支持，又对触发机制的作用有影响。不断产生出新的利益分化和调整，新的利益预期又会形成压力，这种压力经过催化就会激发出更多的群体去发挥创造精神，主动而持续地进行政策创新。[84]

对于政策创新实现的因素，在具体的政策决策中，不仅是一两个机制产生作用，而是很多机制在同一时间或不同时间，共同发挥着作用。在理论上，对政策创新起着根本性、决定性作用的因素包括：利益分化与协调、初始政策设计或发动、规则与组织的变换。[85]在现实中，影响创新的社会因素包括教育、文盲率、城市化率、人口多样性和宗教等。[86]对于政策创新影响最大的因素来自经济因素，其次是政治因素，而社会因素更多的是混合在它们中间。经济资源、政治机会，以及政府机构的专业化程度是主要的内在决定因素，拥有能干的立法者和行政机构的更富裕的地区有可能首先尝试新思想。[87]黄健荣则认为政策移植是政策创新的重要方式之一。政策移植能够加速政策议程建构，扩大政策供给的选择集，能以较低的成本和较高的效率形成优质政策要素的配置，这些都有利于避免政策创新的僵化与滞后，提升政策的科学性与有效性，有利于优化政策创新。从更高层面观之，政策移植促进优质政策创新的扩散，从而实现在更大范围内的政策变迁。[88]

中国诸多政策在实现扩散的实践中，“政策试验”可以说是最为典型和普遍的一种扩散形式，基于“政策试验”发展起来的“先行先试→典型示范→以点促面→逐步推广”经典模式，已成为中国绝大多数新政策在得到正式而全面实施之前所必须要经历的固定程式。通过把局部性政策方案进行逐步推广，使其扩散到更大乃至全国范围内的改革策略，使得经济社会转型可以在一个既保持可控性又富于创造性的过程中循序渐进地向前推进。这种政策试验成果的推广并非单纯的“水平扩散”抑或“垂直扩散”，而是呈现为一个在多层级间互动的立体化网络，即水平扩散过程中会受到政府层级结构的垂直性影响。[89]现阶段我国政策创新的动力来源于内外两个方面：社会转型是我国政策创新的外在驱动力；政策失效是政策创新的内在要求。当前我国政策有效性不足，不能满足相应主体的具体需要，不能很好地解决社会问题。政策创新的终极目标是通过政策创新，有效解决社会问题，优化社会资源的配置。[90]

3.政策创新过程及扩散

政策评价理论研究成果丰富。多源流理论作为西方经典的研究公共政策过程，特别是研究政府政策决策过程，对政策创新评价具有指导意义。1972年，詹姆斯·马奇等基于对于组织行为的观察，提出了组织决策的垃圾桶模型多源流理论。该模型认为组织的决策行为受到问题、治理方案、参与人员和机会策略四种源流的影响。[91]1984年，在借鉴垃圾桶模型基础之上，美国著名的公共政策学家约翰·W.金登（John W.Kingdon），通过对卫生和运输领域接近政策层人员的247次访谈和23项实践案例，撰写了《议程、备选方案与公共政策》一书，系统地阐述了多源流理论，其主要内涵包括问题源流、政策源流和政治源流的界定及分析，揭示了在模糊性条件下的政策选择过程，并假定了一条暂时的原则：“具体选择什么样的政策取决于政策制定的时间。”[92]多源流理论回答了三个重要的问题：政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的？[93]

问题源流是现实社会中存在各种各样的社会问题，但不是所有的问题都能得到政策制定者的关注，从而上升到政策议程的高度。约翰·W.金登认为，问题是否为政策制定者关注，主要取决于：①反映项目情况和重要程度的指标；②重大事件或危机事件；③现行项目的反馈信息。一些重大事件等可以引起决策者对某个或一些问题的关注，而现有项目的反馈信息可以推动人们对问题的关注。同时，价值观对问题的分类也发挥了重要作用。这些因素共同影响着政策制定者对问题和合适的解决办法的思考方式，是相关政策被关注并成为通过的关键因素。问题仅仅引起决策者的重视是不够的，还不能完全保证其能够排上决策者的政策议程，这就需要吸引人的备选方案和对策建议。在政策系统中，存在一个由官僚、学者、研究人员、利益团体的分析人员等组成的“政策共同体”。政策共同体中的专家学者们关注同一领域中的问题，围绕这个问题的解决会产生大量的备选方案和对策建议。在这个过程中，备选方案和对策建议不是一次性就能够完成的，它是一个不断提出议案、讨论、修改、然后再提出的反复过程，这个“软化”过程使得人们习惯并逐渐接受他们的对策建议。[94]政治源流由国民情绪、利益集团、执政党的更迭、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素共同构成。在政治领域内，这些因素都能够促使政治家们在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策的制定。其中，国民情绪在某些时候更为重要，国民情绪可以让某些问题登上政策议程，甚至可以使这些问题居于议程的显著位置。而且，国民情绪和执政党更迭这两个因素的结合，会对议程产生强有力的影响。[95]

总而言之，多源流框架下的政策议程建立过程包含着三条相互分离的源流：问题源流、政策源流与政治源流，偶然的社会事件或政治事件能够促使政策之窗开启，这时已经发展得较为成熟的三条源流汇合在一起，政策企业家及时抓住这样的机会之窗来促使公共问题进入政策议程，新政策由此形成。

政策创新扩散研究起源于Walker在1969年进行的一项关于政策创新在美国各州政府之间扩散的研究，他发现美国许多州政府在政策制定方面并不完全遵循渐进决策路径，而是经常出现跳跃性的创新，并且某些州政府的政策创新往往会被邻近州所仿效。由于政策创新理论主要产生并发展于联邦分权体制下的美国，因而政策创新理论具有很强的西方背景尤其与美国的联邦分权体制紧密相关，甚至可以说其理论就是建立在美国联邦分权体制基础上的。正因如此，在政策创新与政策扩散研究中，以地域为中心的研究占据支配地位，尤其是政策创新的扩散理论往往自然地集中关注州与州之间对创新的采纳。[96]通过对88项政策创新个案的研究发现，大而富的州比小而穷的州更容易采纳新政策，而且许多州政府都接受来自同一地域的一个或多个作为领导者的州政府的指引而采纳创新的政策。[97]Gray作为Walker的追随者，通过借鉴其他学科对于创新扩散研究的成果，提出了政策创新扩散的经验模型。她认为在政策创新扩散的初期，政策采纳的发生相对不频繁，随着各种因素的影响，采纳新政策的州政府的比例会急剧上升。[98]

多数学者承认，单一的内部因素决定模型或区域扩散模型都不足以解释政府对新政策的采纳。但是20世纪90年代以前，政策创新扩散的经验性研究大多集中于这两种解释模型的单独应用。贝瑞夫妇的一系列研究为政策创新扩散的发展做出了重要贡献。在发现了以往政策创新扩散研究一个关键弱点，即内部决定与区域扩散这两种解释的分离后，他们将已有的政策创新扩散研究的影响因素明确划分为内部因素决定模型和区域扩散模型两种类型，即内部决定模型认为导致州政府创新的决定因素是州内部的政治、经济和社会特征，区域扩散模型强调相邻州政府产生的影响，假设一个州政府在面临政策问题的时候，会模仿相邻的州政府的解决方案。[99]

我国水库移民政策实践和多源流理论以及政策扩散理论比较契合。自20世纪80年代初期水库移民遗留问题凸显，水库移民一直是经济社会热点问题之一。水库移民研究始终都是从制度、补偿标准、安置方式和管理体制几个方面来展开的，尽管学者和实践探索者一直都在致力解决这几个方面的问题，在研究理论层次上也有了很大的提高和突破，但这几个问题始终是存在的，而且还在不断地演化。导致这个局面的主要原因是水库移民的情况本身非常复杂：一方面，水库淹没土地量大，影响人口多；另一方面，移民安置处于中国社会经济快速变动的背景中。因此，水库移民政策决策和实践出发点就是：在持续复杂的局面下，优先解决现实问题。在政策创新研究方面，公开的研究成果比较少，指出问题的较多，提出对策的较少，没有形成系统观点。主要有以下观点。

第一，政策要进行“阶段性修改”。这些学者一般都是从宏观角度出发对水库移民政策进行总结，在此基础上提出相应建议，来不断完善我国水库移民政策。赵人骧等在总结20世纪90年代前我国水库移民工作的基本做法和经验的基础上，提出了诸如水库移民工作要适应市场经济发展，要进一步完善法规等一系列建议与对策，来满足新时期水库移民工作的需要。[100]傅秀堂则把我国水库移民政策分为了建立、发展和完善3个阶段，并通过三峡移民政策的调整和创新，对国家移民政策提出了若干建议。[101]

第二，政策没有明确农村集体和移民对土地的财产权利，移民和政府、移民和开发商的冲突是来自权利不等造成的利益之争。廖蔚提出水库移民中的社会冲突包括利益冲突和文化冲突，他提出运用以政策性社会整合为基础、制度性社会整合提供约束力、管理性社会整合为纽带的系统来解决利益冲突，利用教育性社会整合来解决文化冲突，从而合理有效地使水库移民过程中的冲突得到化解。[102]赵姚阳强调水库移民问题的实质是权利问题，从公民权利的视角出发对新中国成立后我国水库移民权利保障的发展情况进行了分析与评价，指出现阶段我国水库移民的财产权保障仍有较大提升空间，目前立法对发展权重视不够，移民的参与权在政策上虽有提及，但其实现方式和实现途径尚需明确，移民的社会保障权和申诉救济权在相关法律上还是空白，亟待立法完善等。[103]程军指出，正是在移民冲突的萌芽、形成、爆发和升级以及结果的全过程中，移民冲突“实践的增量”不断被激活，导致移民冲突的爆发和升级。[104]移民冲突归根结底还是移民的利益诉求在现行移民政策体系下得不到满足而导致的利益冲突，这就要求在移民政策过程中要充分考虑移民的各种权利，将移民的切身利益表达出来。

第三，在提高移民补偿标准和生产生活保障水平的基础上，可以积极探索多元化安置方式。水库移民多元化的安置方式是水库移民改革与发展的趋势，是实践经验和理论研究成果的双重结论。曾建生提出在改革开放形势下，以城镇为依托集中安置或移民建镇应该是现代水利水电工程移民搬迁安置的首选方式。[105]马德峰在调查三峡水利枢纽工程移民外迁安置情况后，指出“选购旧房安置、置换土地生产”的社区安置模式，即置换安置，不仅符合我国国情和法律法规的有关规定，更符合外迁移民和当地居民的利益要求，是转型时期移民安置模式的一大创新之举。[106]杨荣华等强调要结合库区经济社会的发展，针对不同的安置条件，进行多元化安置。[107]从文献来看，在不同的经济、社会、政策环境中，水库移民安置方式的选择及对未来安置方式发展方向的认识都是存在差别的，这种差异性是由不同地区、不同时代、不同移民需求的特征决定的。面对政策环境更为多变的未来，如何因地制宜、因人而异地选择恰当的移民安置方式既成为国内众多学者的研究内容，也是一个需要探索的现实问题。

第四，移民政策应从补偿制度和程序上着手改革。邓曦东、段跃芳指出水库移民补偿制度制定在程序上为保证程序的公开、透明，保障公民的知情权，要建立利益相关者参与机制。[108]与之相呼应，梁福庆也强调，要引入专家咨询会、公开听证等方式。[109]在补偿制度创新上，两位研究者都提出移民补偿要走市场化的补偿模式，同时要注重移民补偿的长效机制，并在此基础上逐步完善移民的社会保障体系。

总体而言，有关水库移民的研究文献不少，对研究时段的移民问题分析比较透彻，也提出了解决问题的对策，对解决水库移民实际问题具有指导意义，但对长远解决水库移民问题缺乏系统、持续性指导，基本上是就问题分析问题，对“问题的发展趋势”和“发展中有何解决途径”缺乏研究。在政策创新研究上，缺乏对我国社会经济快速发展趋势的把握，没有系统性、前瞻性研究成果去指导实践和政策创新，以至于困扰水库移民的几个问题始终得不到有效解决，水库移民改革难以突破政策“瓶颈”。城乡发展一体化研究趋势和十八大推进城乡发展一体化的基本要求是一致的，均提出改革征地制度，促进要素平等交换，统筹城乡发展规划，实现公共资源均衡配置，这几个方面既是水库移民政策改革的制约因素，也是水库移民政策创新必须研究的问题。因此，水库移民政策创新研究必须放在城乡发展一体化背景下，面对现实问题进行前瞻性研究。

（四）国内外研究现状价值发现

1.城乡一体化发展对水库移民政策的影响

城乡一体化是城市与农村间各要素和公共资源的平等交换与均衡配置，它强调城市与农村、工业与农业、市民与农民的相互关系，涉及政治、经济、社会、文化等各个领域，是一个相对复杂且具有层次性的结构系统。从水库移民工作的实践经验和研究总结来看，水库移民过程中不仅要从底层考虑移民的生产、生活、心理等影响因素，也要从宏观角度分析水库移民对影响区域乃至整个社会所带来的经济、社会等影响。研究城乡一体化背景下的水库移民政策，换句话说就是研究两个庞大、复杂的子系统所包含的要素如何交叉继而统一的过程。就目前来看，水库移民以农村移民为主，两个子系统的统一并不代表就要把农村移民迁到城市中去，而是要促进城乡间协调发展，要顺应时代发展要求，在水库移民过程中让移民工作实现从“政府主导”到“以市场为主、政府为辅”的转变，打破长久以来城乡二元结构对工程征地和移民就业、社会保障等方面的束缚，消除移民因水库建设导致的与其他农村居民和城市居民间的差距，真正实现让移民一起协调、同步发展的目标，促进水库移民生计可持续发展。城乡一体化发展要求水库移民政策也要统筹考虑城乡资源的一体化配置，以及城乡社会经济的协调发展。

2.动态把握深化改革和城乡一体化发展趋势

城乡一体化是动态发展的，在不同的时代，都具有与当时背景相一致的内涵。从其包含的内容中也能看出，在乡镇工业快速发展阶段，也就是提出城乡一体化发展的初始阶段，只有经济、社会等较为单一的内容；到了近几年，城乡一体化不仅是经济社会内容的一体化，同时也是政治、文化、生态系统等内容的一体化。因而，在把城乡一体化当作一种大背景研究水库移民政策创新时，要用长远的眼光去研究，随着改革深入、经济体制和发展态势的转变，社会的变革，城乡一体化的各项要素也在转变，只有动态地理解城乡一体化发展，才能更好地探索水库移民政策要解决“问题”的发展态势，用发展的眼光看待水库移民问题。我国水库移民都是在实践过程中发现问题，继而对当时已有政策进行修改来解决的，但随着经济社会的发展和环境的改变，很快就又导致新问题的产生。换句话说，我国移民政策创新都是对已有政策的“缝缝补补”。归根结底，这是由于当时的“现实问题解决的紧迫性”，大多是立足于当前问题的对策，而很少会对问题深层次原因、改革以及未来社会经济发展趋势做出合理判断，这也就带来了移民政策创新不具有前瞻性的特征，也是对“尽管政府和社会都十分重视和关注水库移民问题，也致力于解决问题，但移民问题始终存在，并不断演化”现象的很好诠释。

3.水库移民政策创新存在的机遇和挑战

十八大报告中指出，我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，为了确保经济增长，确保文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务和社会事业不断改善和进步，我国正努力推进土地、户籍、社会保障等一系列制度安排的改革进程，这一系列改革必将给我国水库移民工作和水库移民政策研究带来重大机遇和挑战，这就要求对水库移民政策创新做出全面、系统地研究。城乡一体化是城乡统筹发展的最终目标，实现从城乡统筹发展到城乡一体化的转变，必然导致诸多因素产生变化，同时，水库移民征地补偿、安置方式也受经济体制、土地制度、经济发展水平、自然环境、社会等诸多因素影响。实现城乡一体化就是要打破我国城乡长期以来形成的二元体制结构，包括土地制度、户籍制度、社会保障制度等，以实现城乡的协调发展和社会公共资源的均衡配置。在我国水库移民多为农村移民的前提下，水库移民政策创新就是要寻求在移民过程中如何实现移民所获得的资源与能够得到的发展和城市居民相协调，即如何寻求移民补偿、安置、就业、保障等在打破城乡二元土地制度、户籍制度、社会保障制度等形式的基础上的改革路径。

城乡一体化下，水库移民面临以下几个方面的挑战：①征地改革下，征地中交换关系和分配关系改变的挑战；②农村土地改革下，生产资料重新获取方式及使用方式的挑战；③城乡产业交融发展下，移民生计资本的获取方式和能力的挑战；④市场经济深化及经济快速发展下，移民生计风险的保障措施和能力的挑战；⑤分配理念和分配关系的改革，水库移民思想观念变化和价值观念变化、利益诉求变化（从追求补偿和恢复转为生计可持续发展）带来的征地补偿和安置期望不断提高的挑战。

城乡一体化发展，也给水库移民带来机遇：①移民有土安置的重要性降低、移民收入恢复和发展机会增加、农村生产方式变革，安置方式的多样化需求和供给取向一致；②小康社会、精准扶贫、乡村产业发展、政策供给上开始重视水库移民生计的可持续性；③社会保障的城乡统一供给，提高了移民抗击生计风险能力；④征地制度改革，城乡一体化下公平的利益共享理念，给水库移民带来资金、资本、就业和发展机会。

4.城乡一体化和水库移民政策创新关联路径

城乡一体化下水库移民政策创新是水库移民政策研究一次大胆的尝试，但两者间通过何种方式关联还需要我们进一步的探讨。水库移民是区域社会重新构建和生产重新组织、建设和恢复发展的过程，将城乡一体化的概念融入水库移民，将使得移民社会更快更好地得以恢复与发展：首先，城乡一体化所要求的市场经济起决定性作用，政府发挥更好的作用，将改变原来农村内部市场的狭小局面，改善传统农村以农为生的温饱型经济，使原先单一的生产方式变得多元化，从而为农村移民的生产生活情况提供更快的恢复与发展动力；其次，打破城乡土地二元结构，二元土地制度使得农村移民土地权利弱化，移民利益被损害，打破城乡土地二元结构就是要打破现有城乡二元土地征收制度、土地储备制度等不利于城乡协调发展的土地制度，建立健全城乡统一的土地市场，充分体现农村土地的真实价值，让城市居民与农村移民享有同等的土地权利，换句话说就是要让移民获得更加合理的征地补偿；再次，要打破城乡二元户籍制度，隐藏在二元户籍制度背后的往往是城乡间在教育、就业和社会保障等一系列福利上的利益对立，随着社会经济的发展，受我国人地矛盾的约束，移民已不再局限于农村以土为生、以农为生，他们期望得到多元化的安置方式，获得培训、得到就业机会等都成为农村移民考虑的要素，打破城乡二元户籍制度无疑给多元化安置方式的发展提供了基础；最后，打破城乡二元社会保障制度，促进社会公共服务体系在城乡间的均衡配置也是实现农村移民长治久安的重要因素，社会保障是每个公民都享有的权利，不平等的社保制度是制约我国城乡协调发展的一大阻力，打破城乡二元社保制度，实现社会公共资源的均衡配置是促进移民更好地与城市居民享有平等资源与权利所提出的要求。