二 改革开放以来中国农村教育的深刻变化

改革开放以来，党和国家高度重视农村教育发展，始终把农村教育摆在重中之重的重要地位，持续采取有力措施促进城乡教育一体化发展，农村教育面貌发生了深刻变化，农村人口受教育水平显著提高，农村教师队伍建设成效明显，农村学校办学条件全面改善，农村教育经费投入逐步增长，农村弱势群体受教育权日益得到保障。

（一）农村人口受教育水平显著提高

改革开放40年来，国家高度重视农村扫盲教育、普及小学教育、普及九年义务教育、普及学前三年教育和普及高中阶段教育，农村人口受教育水平得到了显著提高。

从入学率和义务教育巩固率来看，我国小学学龄儿童净入学率由1978年的94%提升到2017年的99.9%，初中阶段毛入学率由1978年的66.4%提升至2017年的103.5%，分别增加5.9个百分点、37.1个百分点。改革开放初期，农村教育基本呈现的是90%的人上小学、60%的人念完小学、30%的人达到小学毕业程度的“三六九”格局。2017年，我国九年义务教育巩固率达到93.8%。即使按联合国教科文组织公布的2016年我国初中毕业率为93.55%的水平看，也远高于世界第二人口大国印度的44.81%。同时，学前教育和高中教育普及速度非常迅猛。据全国19个省（区、市）统计，1978年农村婴幼儿入所入园率农忙时一般在20%左右，只有少数县能达到80%以上。2017年学前教育毛入园率达到79.6%，比1978年提高了69个百分点，且在2014年就提前完成了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确立的学前三年毛入园率达到70%的目标。2017年高中阶段毛入学率达到88.3%，比1978年的33.6%（丁雅诵，2018）提高了54.7个百分点。从国际比较看，改革开放40年来我国农村教育所取得的成绩也是令世人刮目相看的。2015年我国公布的小学净入学率为99.88%，已经超过高收入国家的平均水平，也超过了国情相似型国家俄罗斯、文化同源型国家日本与韩国，以及早发现代化国家美国与法国。初中毛入学率（2013年）和高中毛入学率（2015年）均已居于中上收入国家平均水平，且在过去一段时间内增长速度均高于其他国家。学前教育毛入学率则与高收入国家水平相当，增长幅度也仅次于韩国（见表2）。

从文盲率来看，改革开放40年以来，无论是城镇还是乡村，也无论是男性还是女性，文盲率均显著降低，且城乡差距日趋缩小。改革开放初期，农民群众中文盲大量充斥，全国约有文盲1.4亿。据一些地区调查，少年青年壮年文盲、半文盲比例为30%～40%，一些边远地区、山区半山区、民族地区达到50%以上，甚至一些农村基层干部、党员、团员、农业技术人员都是文盲（何东昌，1998：1651）。扫除文盲的重点和难点在农村，农村地区也探索出了“三种教育”一起抓（抓业余教育扫除文盲、抓普及教育堵住新文盲、抓学前教育减轻妇女家务负担），“日校办夜校，一师任两教”，“八到村”（把扫盲的组织领导、宣传发动、计划任务、“双线”承包、乡规民约、检查督促、建档立卡、考核验收八项工作落实到行政村，再进一步落实到自然村和居民小组），扫除文盲与农民技术教育、脱贫致富相结合，中小学生担任扫盲“小先生”，妇女扫盲与巾帼系列行动、五好文明家庭评选、春蕾计划、巾帼扶贫活动相结合，大中学生志愿者扫文盲、扫科盲、扫法盲等“依靠人民群众扫文盲”的有效经验。1982年，全国15岁及以上人口文盲率为22.82%，到2016年已降至5.28%。从国际组织公布数据来看，我国扫盲成就令人瞩目。1982年、1990年、2000年和2010年我国识字率分别为65.51%、77.79%、90.92%和95.12%，1982年与中等收入国家平均水平（64.25%）基本相当，1990年就已经超过中等收入国家平均水平（70.86%），2000年超过中高收入国家平均水平（90.54%），2010年已经超出1.28个百分点，而印度识字率2011年只有69.30%（UIS.Stat，2018）。近20年来，我国城市文盲率由1997年的8.44%下降至2016年的1.97%，下降了6.47个百分点；镇区文盲率由8.58%下降至4.51%，下降了4.07个百分点；而乡村文盲率下降幅度最大，由21.30%降至8.58%，下降了12.72个百分点（见图1）。尽管城乡差距依然存在，但农村文盲率大幅降低，尤其是女性文盲率的降低更是成就斐然。乡村女性文盲率从1997年的29.86%降至2016年的12.53%，下降了17.33个百分点，男性与女性文盲率之差也由1997年的16.82个百分点降至2016年的9.01个百分点。

表2 不同国家学前、小学、初中和高中入学率情况

从人均受教育年限来看，1982年我国15岁及以上人口平均受教育年限为5.3年，到2017年已达到9.6年，提高了4.3年，其中劳动年龄人口平均受教育年限已达10.5年（国家统计局综合司，2018），新增劳动力平均受教育年限超过13.3年。1982年我国25岁及以上人口平均受教育年限为4.3年，低于世界平均水平；1990年达到5.8年，与世界平均水平持平；2000年以7.4年高于世界平均水平；2010年则以8.6年超过世界平均水平1.2年（国家统计局，2012）。即使从6岁及以上人口平均受教育年限[2]来看，2016年我国也已达到9.13年，相比于1997年的7.01年，20年间共提高了2.12年。而乡村6岁及以上人口平均受教育年限则由6.23年提升至7.70年（见图2）。其中，乡村男性人口平均受教育年限由6.90年增至8.12年，增幅为17.68%；女性人口则由5.53年提高至7.26年，增幅为31.28%，女性增幅高于男性，且性别之间平均受教育年限差距正在逐渐缩小。

图1 1997～2016年分城乡文盲率（15岁及以上人口）

资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司，1999～2000 年、2002～2004年；国家统计局人口和就业统计司，2005～2006 年、2007～2017年；国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司，2002年。

图2 1997～2016年分城乡平均受教育年限（6岁及以上人口）

资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司，1999～2000年、2002～2004年；国家统计局人口和就业统计司，2005～2006年、2007～2017年；国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司，2002年。

（二）农村教师队伍建设成效明显

农村教师队伍是农村教育发展的关键力量。农村教师的学历水平、补充供给以及工资待遇等对农村教师队伍建设有着至关重要的作用。

从学历水平来看，农村教师学历层次持续提高，教师质量显著提升。1979年，我国高中教师中拥有本科及以上学历的仅占50.77%，初中教师中拥有专科及以上学历的只有10.62%，小学教师中拥有中师及以上学历的仅为47.03%。大部分农村地区存在“中学文化程度的教师教中学、小学文化程度的教师教小学”的现象。面对当时教师学历层次较低的情况，1978年教育部印发的《关于加强和发展师范教育的意见》提出，应尽快地逐步做到“高中教师具有师范学院（师范大学）或相当这一级的高等院校毕业程度，初中教师具有师范专科学校或相当这一级的专科学校毕业程度，小学教师具有中等师范学校毕业程度”。1986年《国家教委关于基础教育师资和师范教育规划的意见》提出，中小学合格教师的学历要求是：小学教师中等师范毕业，初中教师大学专科（师专）毕业，高中教师大学本科毕业。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末“小学和初中教师中具有专科和本科学历者的比重逐年提高”。1999年《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，到2010年前后“具备条件的地区力争使小学和初中阶段教育的专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中阶段教育的专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例”。2011年《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》提出，到2012年“小学教师学历逐步达到专科以上水平，初中教师基本具备大学本科以上学历，高中教师中具有研究生学历者的比例有明显提高”。2018年《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，“逐步将幼儿园教师学历提升至专科，小学教师学历提升至师范专业专科和非师范专业本科，初中教师学历提升至本科，有条件的地方将普通高中教师学历提升至研究生”。改革开放40年来，我国中小学教师学历层次和入职门槛逐步提高，教师在职学习、脱产进修、远程教育、自学考试、攻读教育硕士等学历提升渠道日益多元，教师学历水平显著提高。到2017年，全国普通高中教师中拥有本科及以上学历者达98.15%，拥有研究生学历者达8.94%；全国初中教师中拥有本科及以上学历者达84.63%，拥有研究生学历者达2.60%；全国小学教师中拥有专科以上学历者达95.26%，拥有研究生学历者达0.95%。其中，无论是小学、初中还是高中，镇区和乡村教师学历提升的幅度都是最大的，且城乡中小学教师学历差距在明显缩小（见表3）。

表3 2003～2017年小学专科以上、中学本科以上学历教师所占比例变化情况

从补充供给上看，农村教师补充渠道日益多元，补充数量日益充足。改革开放前夕，我国中小学教师被随意借用调出、教师编制被随意占用的情况十分普遍。据湖北省教育局反映，其他部门借调半年以上和调出的教师占教师总数的15%左右，每年约有20000名教师不在学校工作；广东省教育局也反映，各级教育行政部门占用教师编制共4000余人。而且，数量本来就很少的师范院校毕业生不能如数分到教育战线。浙江只有20%～30%、河北只有一半左右的高师毕业生被分到教育战线。教师自然减员也得不到如数补充。广东省公办教师自然减员13000余人，但只能补充3000人（何东昌，1998：1590）。国家通过大力发展高师、中师、幼师等各级师范院校的方式为农村学校补充合格教师，通过“关、招、转、辞、退”方针（“关”即关住新增民办教师的口子；“招”即师范院校定向招收民办教师；“转”即有计划地将优秀民办教师转为公办教师；“辞”即对不合格民办教师坚决辞退；“退”即坚决清退未经县以上教育行政部门批准、乡村自行录用的“计划外民办教师”和代课教师）调整、整顿和提高农村民办教师队伍；通过特岗计划、定向培养、公开招聘、交流轮岗、退休支教等多元化渠道补充乡村教师；通过“政府购买后勤服务”“临时编制周转专户”“聘用教师控制数”“县管校聘”“学区管理”“教师走教”“一师多科”等方式化解乡村学校教师编制紧缺难题。改革开放40年来，农村学校生师比明显下降，班师比明显上升，教师数量日益充足。1978年至2017年，全国小学专任教师生师比由27.99∶1降为16.98∶1，全国初中专任教师生师比由20.47∶1降为12.52∶1。从国际比较看，我国小学和初中生师比下降幅度仅次于韩国，但生师比小于韩国。小学生师比远小于印度和俄罗斯，持续低于中上收入国家平均水平；初中生师比则小于各国，已达到高收入国家平均水准（见表4）。但受乡村生源大量减少等因素影响，乡村学校生师比大幅下降，小学已由1978年的28.40∶1下降至2016年的14.64∶1，远大于城区、镇区的降低幅度；初中则由1978年的20.15∶1下降至2016年的10.98∶1，也大于城区的降低幅度，平均每位教师所教学生数减少了近一半。从师班比看，全国小学由1978年的1.23∶1增长至2017年的2.22∶1，全国初中由1978年的2.23∶1增长至2017年的3.74∶1。乡村小学则由1.18∶1增长至1.89∶1，增长幅度大于城区；乡村初中由2.21∶1增长至4.03∶1，增长幅度大于城区和镇区。

表4 不同国家小学和初中的生师比情况

续表

从工资待遇上看，农村工资收入不断提高，教师地位声望显著提升。1978年全国有民办教师453万，占中小学教师总数的53.6%，其中农村民办教师平均占到教师总数的72%，有的地区更是高达90%以上。民办教师不算国家正式职工，没有固定工资，不享受任何劳保福利。1979年教育部、财政部、粮食部、国家民委、国家劳动总局发布《关于边境县（旗）、市中小学民办教师转公办教师的通知》，对边境136个县（旗）、市中小学民办教师（职工）实行考核合格全部转为公办教师的政策，而“内地农村民办中、小学教师，现在吃什么粮的仍吃什么粮，不能转吃商品粮”。当时，小学教师年平均工资为538元，在全国各行各业之中排名倒数第一，中学教师年平均工资为542元，排名倒数第二。中央书记处领导同志都承认“他们的生活条件太差了”，“教师的待遇要提高”（何东昌，1998：1749，1878，1816，1910）。1983年《中共中央 国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》提出，“为鼓励教师到农村，特别是到老、少、山、边、穷地区任教，除荣誉鼓励外，要适当增加生活补贴，还可保留城市户口，定期轮换。对坚持在上述地区任教二十年以上、业务水平高的教师，各地在可能条件下，还可给予某些特殊照顾。对民办教师应逐步实行社队统筹工资制，有条件的地区还应建立民办教师的福利基金，解除他们的后顾之忧。根据国家财力物力的状况，每年安排一定的劳动指标，在考核合格的民办教师中，转一部分为公办教师”。适当增加民办教师补助费，每年安排一定比例的专用劳动指标，将考核合格的民办教师转为公办教师，社队按全劳力给民办教师记工分，不向民办教师派农活，不给他们分包产田，这就是当时对民办教师采取的普遍办法。1984年《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》首次提出“农村中小学民办教师全部实行工资制，逐步做到不再分公办、民办”。一些地区还建立了民办教师福利基金，用以解决民办教师的就医费用、病假工资、女教师产假工资以及退休补助、丧亡抚恤等。

改革开放以后，国家不仅陆续实行了中小学教师教龄津贴制度、班主任津贴制度、绩效工资制度、乡村教师生活补助制度等，而且教师工资待遇标准也逐步提高。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“要采取特定的措施提高中小学教师和幼儿教师的社会地位和生活待遇”；1993年《中国教育改革和发展纲要》强调要“提高教师工资待遇，逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平”，并“切实保证教师的工资水平随国民收入的增长逐步提高”；同年颁布的《中华人民共和国教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，同时实行“正常晋级增薪制度”；2013年《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助”；2015年《乡村教师支持计划（2015—2020年）》强调要“适时提高特岗教师工资性补助标准”，“依法依规落实乡村教师工资待遇政策”；2018年《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》强调要“健全中小学教师工资长效联动机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”。改革开放40年来，农村中小学教师工资待遇实现了由“社队统筹”向“国家全包”、由“拖欠教师工资”向“工资直接按时到卡”、由“比照全民所有制企业同类人员”向“比照当地国家公务员”、由“比较平均工资水平”向“比较平均工资收入水平”的重大转变，农村教师的政治地位、社会地位和职业地位显著提高，2016年在全国19个行业人员平均工资比较中，教师行业达到74498元/年，排名第8位，比全国各行业平均工资水平高出6929元/年。2018年东北师范大学中国农村教育发展研究院对全国18省的调查显示，农村教师的实际工资收入水平不仅与过去相比有了显著提高，而且与城镇教师相比也有所增加（见表5），真正体现了国家倡导的“向乡村教师倾斜”的政策要求。

表5 2018年农村地区不同职称教师的月工资收入情况

（三）农村学校办学条件全面改善

改革开放40年来，农村学校最显著的变化就是办学条件的改善。过去，人们形容农村学校是“破房子、黑屋子、土台子、泥孩子”；现在，即使在最贫困的村庄，最漂亮的建筑也是学校。农村学校不仅教室宽敞明亮、冬暖夏凉，而且美术教室、音乐教室、电脑教室、图书室等一应俱全，甚至有些地方还实现了“校校通”“班班通”“人人通”全覆盖，教室里也安装了投影仪、电子白板等现代化的教学设备。

改革开放初期，在广大农村地区，校舍多是土草房、老祠堂、破庙宇或旧民房，没有校舍、没有课桌凳的现象十分普遍。当年在中国大地流传的顺口溜“有砖不过千，有门没法关，有窗垒着砖，有顶露着天”“土坯墙，椽子瓤，用材尽是箭杆杨，没过几天成危房”，便是中国农村中小学校舍的真实写照。1980年《中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定》提出了“校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳”的“一无两有”办学条件改善三年目标。由于农村中小学校舍维修和课桌凳购置主要由社队负责，国家只是酌情给予补助，而且国家补助不到所需经费的1/3，因此办学条件改善十分困难。据1978年不完全统计，农村危房面积5000余万平方米，占中小学校舍总面积的17.2%；因危房倒塌，砸死师生177人，重伤931人。即使到1980年，据11个省、自治区报告，因危房倒塌而伤亡的师生仍有921人，其中死亡62人，重伤375人（何东昌，1998：1920）。为了快速解决农村学校办学条件改善问题，地方探索形成了“国家补助一点、群众负担一点、学校勤工俭学解决一点”的“三股劲拧成一股绳”经验，县、社等还为农村学校解决了劳动基地和实验场地。进入21世纪以来，随着国家财力的不断增强和政府责任的不断落实，国家先后实施了“国家贫困地区义务教育工程”“农村中小学危房改造工程”“西部地区农村寄宿制学校建设工程”“农村中小学现代远程教育工程”“中西部农村初中校舍改造工程”“薄弱学校改造工程”“全国中小学校舍安全工程”“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工程”等一系列改善农村学校办学条件的重大工程，全国小学危房率由1987年的7.52%下降到2017年的0.75%，全国初中危房率从2003年的4.67%下降到2017年的0.64%。其中，全国乡村小学危房率从1987年的7.94%下降到2017年的1.17%，乡村初中危房率从2003年的6.33%下降到2017年的0.97%，分别减少了6.77和5.36个百分点，均高于城镇学校。乡村学校生均教学及辅助用房面积不断增加，全国小学由1994年的2.46m2增加至2017年的4.00m2，全国初中由2003年的2.31m2增加至2017年的5.59m2。其中，乡村小学由1994年的2.48m2增加至2017年的5.37m2，分别超出全国、城区和镇区1.54m2、0.91m2和1.17m2；乡村初中则由2003年的2.26m2增加至2017年的6.83m2，分别超出全国、城区和镇区3.28m2、2.91m2和3.05m2。农村学校信息化水平大幅提高。全国小学建立校园网学校比例从2001年的1.48%增长至2017年的64.39%，初中则由2003年的15.90%增长至2017年的76.74%。其中，乡村小学由2001年的0.69%增长至2017年的56.81%，增长了56.12个百分点，乡村初中由2003年的9.49%增长至2017年的68.33%，增长了58.84个百分点。虽然目前城乡学校信息化差距依然存在，但总体呈缩小的趋势（见图3）。

图3 2001～2017年建立校园网学校比例（小学）

（四）农村教育经费投入逐步增长

改革开放初期，《中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定》对中国教育国情有一个基本判断，即“在我们这样一个人口众多、经济不发达的大国，普及小学教育，不可能完全由国家包下来，必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性”。1981年，时任第五届全国人大常委会常委的杨秀峰在全国人大常委会第17次会议上所做的《增加教育经费在国民经济中的比重，改变我国教育的落后状况》发言中提到，1978年每个中学生平均开支经费只有39.81元，每个小学生平均开支经费只有16.53元。在联合国教科文组织统计的150个国家、地区中，1975年我国每一个人口平均教育经费居于第141位。他曾这样描述当时教育经费短缺的情景：“北京市的一些小学，除了教职工工资外，每个学生平均使用的行政费用只有0.12元左右，不少没有校办工厂及勤工俭学收入的学校，连买粉笔、喝开水都发生了困难。北京市尚且如此，全国可想而知。”（何东昌，1998：1909）“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”在当时只是人们的目标和理想而已。1978年，财政教育支出占财政支出的比例只有6.8%，占GDP的比例只有2.1%（袁连生，2014）。面对教育经费十分短缺的窘境，国家坚持“两条腿走路”的方针，一方面发挥自力更生、艰苦奋斗、勤俭办学的光荣传统，充分调动集体、社会、个人办学的积极性；另一方面依靠政府投资办教育的主渠道作用，通过国拨教育事业费、教育费附加、教育集资等方式增加教育投入，形成了“国家财政拨一点，群众自筹集一点，学校勤工俭学解决一点”的多种渠道筹措农村学校办学经费的路子。发展教育事业不增加投资是不行的，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的“两个增长”要求。1991年《“八五”期间教育财务工作要点》又做出了“年度财政预算支出中教育经费所占的比例，逐步做到全国平均不低于15%，省、自治区、直辖市一般不得低于20%”的规定。但是，政府真正发挥了财政主渠道作用还是在21世纪以后，2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出了逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，各级人民政府新增教育经费主要用于农村，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》又根据我国新型城镇化建设和户籍制度改革不断推进、学生流动性加大的新形势，在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的基础上，提出了建立城乡统一、重在农村，中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制。

改革开放40年来，教育经费投入持续快速增长。从1978年到2016年，全国教育经费总投入从94.23亿元增加到38888.39亿元，增长了411.7倍；国家财政性教育经费投入从94.23亿元增加到31396.25亿元，增长了332.2倍；全国公共财政教育经费从76.23亿元增加到27700.63亿元，增长了362.4倍。其中，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例由1978年的2.10%增加至2011年的3.93%，于2012年以4.28%的比例实现4%的目标，此后连续保持在4%以上。即使与一些发达国家相比，我国的教育经费投入水平也处于不落后的状态（见表6）。

表6 联合国教科文组织主要国家UIS教育经费数据比较

续表

受惠于国家财政的巨大投入，农村中小学生均公共财政预算教育事业费支出、生均公共财政预算公用经费支出不断增长，且增速快于全国平均水平。从1978年至2016年，全国普通小学生均公共财政预算教育事业费支出由16.53元增长至9557.89元，增长577.2倍，全国普通初中生均公共财政预算教育事业费支出由39.81元增长至13415.99元，增长336.0倍。而农村普通小学和普通初中则分别由1996年的248.75元、435.36元增长至2016年的9246元、12477.35元，分别增长了36.2倍和27.7倍，增幅均高于全国平均水平。农村小学和初中生均公共财政预算公用经费支出快速增长，且快于生均公共财政预算教育事业费支出。从1996年至2016年，全国普通小学生均公共财政预算公用经费支出由28.46元增加至2610.8元，增长90.7倍；全国普通初中生均公共财政预算公用经费支出由81.93元增加至3562.05元，增长42.5倍。农村小学和初中分别由1996年的17.98元和47.98元增长至2016年的2402.18元和3257.19元，分别增长132.6倍和66.9倍。

（五）农村弱势群体受教育权日益得到保障

改革开放之初，国家百废待兴，但经济基础薄弱。对于家庭经济困难学生或残疾学生，政府所能提供的教育保障只是减免学费和杂费，或通过国家助学金帮助贫困学生就学。

进入21世纪以后，随着国家财政能力的逐步增强，面向贫困、留守、随迁等农村弱势学生群体的国家保障政策逐步得到强化，弱势群体受惠面不断扩大，受教育权益不断得到保障。2000年中宣部、中央文明办、教育部联合组织实施了“西部开发助学工程”，每年在西部12省（区、市）选择1100名当年考入部属和省属重点高等院校的品学兼优、家庭经济困难、无力完成大学学业的本科生，每人每年资助5000元（四年资助2万元），帮助他们完成大学学业。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出对贫困地区家庭经济困难的中小学生免费提供教科书，在农村地区推广使用经济适用型教材，并采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法减轻家庭经济困难学生的负担。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出“要在已有助学办法的基础上，建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度。到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免一补’（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学”。2004年民政部、教育部又实施了“城乡特殊困难未成年人教育救助工程”，对农村持有五保供养证、农村特困户救助证家庭的未成年人和当地政府规定的其他需要救助的对象给予救助，保障他们就学和完成学业。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“建立职业教育贫困家庭学生助学制度”，即中央和地方财政安排经费，资助接受中等职业教育的农村贫困家庭和城镇低收入家庭子女。2006年国家启动中等职业教育学生国家助学金制度，覆盖所有在校农村学生和城市家庭经济困难学生，对一、二年级学生每生每年资助1500元，受惠学生1600万，并占中职在校生的90%，农村中等职业教育逐步实行免费。2007年全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，2008年实现了城乡义务教育全部免费的壮举。为了提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，2011年国家又启动实施了农村义务教育学生营养改善计划。2016年财政部、教育部发布的《关于免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费的意见》规定“从2016年秋季学期起，免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）学杂费”。山东、甘肃等地还全面免除了农村贫困家庭适龄儿童学前教育保教费，国家则鼓励普惠性民办幼儿园招收建档立卡贫困学生。总体上，国家已经形成了对城乡义务教育阶段学生全部免除学杂费，并为家庭经济困难学生提供免费教科书、补助寄宿生生活费，建立中等职业学校国家助学金制度，为公办普通高中建档立卡家庭经济困难学生免除学杂费制度，高等教育阶段则建立了“奖、贷、补、助、减”有机结合的家庭经济困难学生资助政策体系，贫困家庭学生因贫辍学问题得到有效阻遏。截止到2017年，各级财政安排义务教育免费教科书资金达203.14亿元，寄宿生生活补助投入资金达179.11亿元，资助1604.61万人。在营养改善计划上，2017年全国有约14.1万所学校被覆盖，惠及农村学生约3700万人，投入资金285亿元。同时，国家还建立起了“三个全覆盖”的学生资助政策体系，对各个学段、公办民办学校、家庭经济困难学生实现了资助全覆盖。2017年累计资助金额达1882.14亿元（不包括义务教育免除学杂费和免费教科书、营养膳食补助），连续11年保持高速增长（教育部全国学生资助管理中心，2018）。

随迁子女和留守儿童就学升学问题也得到政府的高度重视。早在1996年国家教委出台的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》就规定“流入地人民政府（市、区、镇），要为流动人口中适龄儿童、少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门，应具体承担城镇流动人口中适龄儿童、少年接受义务教育的管理职责”。1998年国家教委、公安部印发的《流动儿童少年就学暂行办法》再次重申“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责”，并规定“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”，第一次提出了“两为主”的思想。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和教育部、中央编办等六部委发布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》再次重申了“两为主”思想，即城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育，但在概念使用上首次将“流动人口子女”进一步明确为“进城务工就业农民子女”。2004年国家教育督导团对4省10市进城务工就业农民子女接受义务教育状况进行的专项督导检查及2005年发布的《关于进城务工就业农民子女义务教育工作专项督导检查公报》发现，城市公办学校数量不足、经费保障不足，随迁子女基本情况不详，义务教育资源供给与进城务工就业农民子女急剧增加的态势不适应，以及一些民工子女学校办学条件较差、教育教学质量较低等问题。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。输入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导，提高办学质量。输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”。这一政策在“两为主”的基础上又提出了“两纳入”的思想原型，并首次提出了“农民工托留在农村子女”的教育问题。随后，《教育部关于教育系统贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》正式提出了“两纳入”要求，并强调“农村劳动力输出规模大的地方人民政府要把做好农村‘留守儿童’教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括‘留守儿童’在内的广大农民子女寄宿需求。教育行政部门和学校要充分调动各方面力量，建立农村‘留守儿童’教育和监护体系。针对农村‘留守儿童’的实际，开设生存教育、安全与法制教育、心理健康教育等方面的地方和校本课程，帮助他们学会自我管理、自我保护和自我调节”。这是教育部文件中首次使用“留守儿童”概念，从而合理地把进城务工人员子女区分为“随迁子女”和“留守儿童”两个部分。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在强调“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”的同时，还提出“建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制”，从而把“留守儿童”问题定位在了“关爱服务”上。2016年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》要求强化家庭监护主体责任，把农村留守儿童关爱保护作为各级政府的重要工作内容，推动全社会关爱农村留守儿童，以确保留守儿童不因贫失学，促进留守儿童心理人格健康发展，帮助留守儿童抵制不法侵害。同年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》在进一步强调“将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围”这一“两纳入”政策的同时，又提出了“建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策”，以及“要坚持以公办学校为主安排随迁子女就学，对于公办学校学位不足的可以通过政府购买服务方式安排在普惠性民办学校就读。实现混合编班和统一管理，促进随迁子女融入学校和社区”，把“公办学校入学为主”同“在普惠性民办学校就读”结合起来。不仅如此，该文件还强调要“建立家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系”。截至2017年，全国共有义务教育阶段随迁子女1406.6万人，其中80%进入公办学校就读，另有7.5%享受政府购买民办学校学位服务，并全部纳入生均公用经费和“两免一补”补助范围。同时，政府和社会各界还帮助76万名存在家庭监护问题的儿童，使之得到有效监护；劝返1.77万名辍学留守儿童，使之复学就读（柴葳，2018）。