第3章 坚持和完善中国新型政党制度

当今世界正经历百年未有之大变局，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。统一战线作为一种战略理念，可以体现为党的政治路线与基本方针，但是作为一种政治形式，则必须体现为一系列的制度安排，进而展现出中国共产党与各党派、各社会力量在政治上的团结与联合。换句话说，统一战线的政治功能必须在国家政权层面得到相应体现，从而确保所有的团结与联合具有扎实的政治基础。这就要求中国共产党必须为统一战线创造相应的政治组织形式。[1]

政党制度是现代民主政治的重要实现形式，是国家政治制度的重要组成，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度便是中国共产党为统一战线在政党制度领域创造的政治组织形式，是我国的一项基本政治制度。这项制度既植根中国土壤、彰显中国智慧，又积极借鉴和吸收人类政治文明优秀成果，是中国新型政党制度。这项制度是马克思主义政党理论与中国实际相结合的产物，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展的结果。中国共产党同各民主党派实行长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，是中国特色社会主义参政党。

在中国，不论是执政党，还是参政党，都是在探索救国救民道路中产生和发展起来的，实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福是中国新型政党制度中各政党的共同目标。长期以来，中国共产党同各民主党派风雨同舟、共同奋斗，一道前进，一道经受考验，形成了通力合作、团结和谐的新型政党关系，实现了领导、合作和协商的有机统一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进多党合作理论、政策和实践创新，加强对多党合作事业的全面领导，推进多党合作制度建设，先后召开两次中央统战工作会议、中央政协工作会议，印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例》等重要文件。习近平总书记就坚持和完善我国政党制度也发表了一系列重要论述，明确提出了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国新型政党制度的重大政治论断和理论概括。这些论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成，为新时代坚持和完善新型政党制度指明了前进方向，也为加强中国特色社会主义参政党建设提供了根本遵循。

2021年6月25日，在中国共产党成立100周年即将到来之际，国务院新闻办公室发表《中国新型政党制度》白皮书，并举行新闻发布会介绍有关情况。[2]这一安排是把中国新型政党制度这一中国特色的人类政治文明新形态介绍给世界的重大举措，表明了中国共产党和中国人民对这项制度的高度自信，以及坚持和完善新型政党制度的坚定决心。白皮书全面回顾了中国新型政党制度的产生、发展和不断完善的历程，介绍了这一制度的鲜明特色，总结分享长期以来特别是党的十八大以来中国新型政党制度建设取得的重要成果和成功经验，充分展现了中国新型政党制度的巨大优越性和强大生命力。白皮书指出，中国新型政党制度以合作、参与、协商为基本精神，以团结、民主、和谐为本质属性，具有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定的重要功能，实现了执政与参政、领导与合作、协商与监督的有机统一，是人民当家作主的重要实现形式和社会主义协商民主的重要制度载体。2021年8月26日，中共中央宣传部发布文献《中国共产党的历史使命与行动价值》，专段论述新型政党制度，指出这项制度能够真实、广泛、持久地代表并实现最广大人民和全国各族各界的根本利益，有效避免了旧式政党制度只代表少数人、少数利益集团的弊端，有效克服了政党之间互相倾轧造成政权更迭频繁的弊端。实践证明，中国新型政党制度具有历史的必然性、伟大的创造性、巨大的优越性和强大的生命力，体现了中华优秀传统文化的精髓，反映了社会主义制度的本质要求，符合中国国情和国家治理需要，是有利于国家发展、民族振兴、社会进步、人民幸福的基本政治制度。

第一节 中国新型政党制度的形成和确立——基于“历史合力论”的视角

唯物史观是马克思主义关于社会历史发展规律的深刻揭示与总结，被恩格斯称为马克思的“第一个伟大发现”。马克思去世以后，恩格斯发展和完善了唯物史观的理论体系与科学内涵，在肯定经济因素第一性作用的前提下，重点阐述了人和意识形态，即上层建筑第二性在历史进程中的能动作用，提出了著名的“历史合力论”思想，承认历史发展是客观必然性与主体选择性综合作用的结果。恩格斯的“历史合力论”思想虽然主要揭示的是阶级社会条件下社会发展的动力和一般规律，但其中蕴含着丰富的思想内容。深入挖掘这一思想的历史意蕴和时代价值，有助于更好理解中国新型政党制度形成的历史必然性和逻辑正当性，对在新时代运用好合力思维，更好坚持和完善这一制度也提供了重要的经验启示。

一、恩格斯“历史合力论”思想的基本观点

马克思逝世以后，恩格斯独立担负起指导国际工人运动、捍卫和发展马克思主义的重任。19世纪80年代中期以后，斗争焦点集中在对唯物史观的理解上，即经济基础是否是决定历史发展的唯一决定性因素。围绕这一争论，各种反马克思主义的机会主义、改良主义和修正主义，竭力歪曲和肆意篡改马克思主义的唯物史观，将其庸俗化解释为单方面的“经济决定论”，否定上层建筑和意识形态对经济基础的反作用，妄图把国际共产主义运动引向歧路。德国社会民主党内的“青年派”也普遍存在这样的疑惑，即承认唯物史观的经济决定性原理，是否意味着否定人在历史进程中的主观能动性作用。在这一历史背景下，1886年恩格斯发表《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》，第一次明确阐述了“历史合力论”思想，即“无论历史的结局如何，人们总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力，就是历史”[3]。1890年恩格斯在给约瑟夫·布洛赫的信中，对历史发展的动力、规律，以及人与自身历史的关系等问题进行了科学阐释，提出了历史发展是近乎平行四边形合力作用的结果。恩格斯对这一问题的思考显然并非心血来潮或即时之想，而是经过对历史唯物主义深思熟虑之后提出的重要理论。

（一）社会历史是多重因素相互作用之合力的结果

恩格斯借用力学中的平行四边形法则来图解无数个人意志的交互作用情况，从而把复杂的历史演进过程用几何图形清晰地勾画出来。在恩格斯看来，“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果”[4]。当然，恩格斯描述的合力状态并不是各种因素的简单堆砌或机械相加，而是不同意志和力量交互作用的结果，是诸种要素之间相互融汇和牵制、彼此冲突和抵消、相互促进和补充状态下形成的一种新质力量。正是基于平行四边形法则，使得历史事件的最终结果并不必然是所有人共同希望的，也不受个人意志的干扰。历史结果“可以看作一个作为整体的，不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。因为任何一个人的愿望都会受到任何另一个人的妨碍，而最后出现的结果就是谁都没有希望过的事物”[5]。在这里，恩格斯从社会历史主客体的交互作用角度出发，清楚地阐明了社会历史的发展是参与历史的主客体之间互相依存、彼此互动所形成的历史合力的结果。

（二）经济关系是社会发展的决定性因素，但并非决定历史的唯一要素

恩格斯的这一观点是对唯物史观的重要补充。“归根结底”不等于“唯一性”。恩格斯使用“归根结底”一词只是强调经济因素的终极决定作用，并没有否定其他因素在社会历史的具体发展阶段，或在某个具体事件中可能起到的关键作用。“否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个简单的一次方程式更容易了。”[6]恩格斯认为，在社会历史发展进程中，包括经济因素在内的一切因素都在发生交互作用，政治、法律、道德、哲学、文学、宗教、艺术等上层建筑诸要素都会对经济基础起着能动的反作用。“政治等等的前提和条件，甚至那些萦回于人们头脑中的传统，也起着一定的作用。”[7]恩格斯之所以强调经济因素的非“唯一性”，正是为了回击资产阶级学者将唯物史观教条式理解成经济唯一决定论。

（三）肯定了作为历史主体的人在历史进程中的能动作用

准确把握恩格斯“历史合力论”的重要思想，还需要理解恩格斯对作为历史主体的人在创造历史中的地位和作用给予的肯定。“历史合力论”虽然承认历史发展不受单个主体意志的干扰，也未必是所有人共同希望的结果，但并不否认人的意志、动机和愿望在历史发展中的作用。在这个问题上，恩格斯的理论贡献在于他对人的地位作出了符合实际的评价。他一再强调，必须承认作为创造历史的所有个体，都对历史的合力有所贡献，尽管在通常情况下历史的最终走向不是参与创造历史的人们所向往的结果，但决不可以得出每个人的意志“都等于零”的结论。换句话说，每一位历史主体创造历史的活动，都对历史进程贡献了一份力量。

二、合力作用下中国新型政党制度的形成和确立

马克思指出：“一切划时代体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[8]一个国家政党制度的形成和确立也是如此。它不是以某个人或某个政党的主观意志为转移，而是由这个国家特定的政治经济状况、民族文化传统和社会历史条件综合作用的结果。西方自由主义政治思想家约翰·密尔也承认：“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能和无意识的需要和愿望的产物，而绝不是故意的目的的产物。”[9]就近代中国政党政治的演进规律和实践逻辑来看，新型政党制度的确立亦绝非偶然，它不取决于任何政党或个人的主观意愿，而是体现为历史的结果和必然，是在近代中国特定的政治社会历史条件下，新型政党制度这个“谁都没有希望过的事物”源于各方政治势力所代表的社会阶级和阶层相互博弈所形成的“历史合力”。

1840年鸦片战争以后，中国逐步成为半殖民地半封建社会，中华民族遭受到前所未有的劫难。为拯救民族危亡，彻底推进中国民族民主革命，改变半殖民地半封建社会的落后现状，以孙中山为代表的革命党人发动辛亥革命，推翻了在中国延续数千年之久的君主专制制度。辛亥革命之后，各类政治团体竞相成立。革命党人试图通过仿效西方议会制和多党制使中国走上资本主义的发展道路。从1911年上半年中国首批合法政党宪政实进会、政学会、宪友会、辛亥俱乐部相继成立开始，到1913年年底政党蜕变消散为止，号称党、团、会、社的新兴团体共达682个，其中基本具备政党性质的团体就有312个。[10]但雨后春笋般出现的各式各类政党并不契合中国社会的现实需要，既无法代表民意，也无力动员民众，彼此间只有争权夺利、互相倾轧。自1912年唐绍仪组建第一届内阁开始，到1928年止，16年间十易国家元首，组阁45届，总理更迭59人次，任期最长者不超过一年，最短者不到一天。国会、宪法层出不穷，组成五届国会，颁布了七部宪法，总统、内阁、国会、宪法变换频繁，造成严重的社会动乱。[11]失败不难理解，当时中国并不具备实行多党制的社会条件。从经济基础看，民国初年的中国社会，资本主义经济虽有发展，但不足以与外国资本和本国封建势力相抗衡，反而对其严重依赖，无法形成支撑政党政治运行的经济保障。从政治基础看，长期的封建专制统治和落后的文化教育程度，国民政治素质普遍不高，缺乏参与政党政治的热情。从阶级基础看，除革命党人和立宪派外，其余各政党大多依附于旧官僚和政客，无法形成推动政党政治运作的稳固的阶级基础。因此，民国初年多党制的昙花一现实属历史必然。诚如孙中山先生所言，“我们提倡民权，便不可完全仿效欧美……中国几千年以来社会上的民情风土习惯，和欧美的大不相同。中国的社会既然是和欧美的不同，所以管理社会的政治自然也是和欧美不同，不能完全仿效欧美”[12]。

历史发展总是螺旋式上升、波浪式前进的。由于历史进程和社会条件的制约，由于没有找到解决中国前途命运问题的正确道路和领导力量，辛亥革命未能改变旧中国半殖民地半封建的社会性质和中国人民的悲惨境遇，没有完成实现民族独立、人民解放的历史任务。在十月革命的直接影响和推动下，中国共产党应运而生。中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心和使命。1922年7月，党的二大第一次明确提出反帝反封建的民主革命纲领，通过了《关于“民主联合战线”的决议案》。这是中国共产党关于统一战线的第一份专门文件，主张“共产党应该出来联合全国革新党派，组织民主的联合战线”[13]。此后，中国共产党同孙中山领导的中国国民党携手合作，帮助国民党完成改组，建立了最广泛的革命统一战线，掀起了轰轰烈烈的大革命。但是，随着革命形势的发展，国民党右派篡夺领导权，发动反革命政变，最终导致大革命失败。

抗日战争爆发以后，国民党仍顽固坚持一党专政，持续打压各民主党派。中国共产党则以民族大义为重，尽最大努力，团结一切抗日力量，特别是中间党派，提出了建立抗日民族统一战线的主张。中间党派的出现，是由当时特殊的社会性质所催生，这种社会性质决定了“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级”[14]。中间党派恰好代表了这部分中间阶级的政治利益，它们的政治纲领主要是反帝爱国和争取民主，与中国共产党的新民主主义纲领基本一致。中国共产党在这一时期提出的各项政策，也都顾及中间党派的利益。当时，在各抗日根据地普遍实行的“三三制”政策，既是中国共产党抗日民族统一战线基本方针在政权问题上的具体体现，也是多党合作理论的初步实践，为日后中国共产党同各民主党派人士在政权中的合作积累了丰富的实践经验。

抗战胜利以后，国共两党力量的暂时平衡为中间党派的政治活动提供了相对宽松的民主氛围和难得的历史机遇。在国家前途的道路选择上，中间党派一度认为中国的前途在于走所谓介于国共之间的“第三条道路”。但形势的发展很快打破了中间党派的“幻想”。一方面，国民党拒绝了中国共产党提出的建立民主联合政府的政治主张，悍然发动全面内战，并加紧对中间党派中的爱国民主人士和人民团体进行迫害，客观上把中间党派推向中国共产党领导的革命阵营。另一方面，人民革命力量与国民党反动势力的力量对比发生根本性变化，在两种前途、两条道路决战的关键时刻，在中国共产党的热情感召和帮助教育下，中间党派内部出现重大分化，爱国民主力量毅然放弃“第三条道路”，与中国共产党采取一致立场，逐渐由“中间党派”转变为“民主党派”。胡绳先生就曾提道：“国民党的人只是一小撮，我们的人也很少，实际上第三种人占大多数。革命能胜利是因为我们党把中间势力拉过来了，如果中间势力都倒向国民党，共产党就不可能胜利。”[15]到中华人民共和国成立前夕，由于中国共产党已经成为实力最强、群众基础最广泛的革命政党，各民主党派也各自代表了不同阶级、阶层和群体的利益，两者在政治理想和现实需求方面的共性，最终使双方走向了合作。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”[16]这一号召立即得到各民主党派、无党派人士和社会各界的热烈响应，标志着各民主党派、无党派人士公开自觉接受中国共产党的领导，揭开了中国共产党同各党派、各团体、各族各界人士协商建国的序幕，也就此奠定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础。1949年9月，各民主党派在自愿接受中国共产党领导的前提下，参与了新政协的筹备工作，并正式参加了中国人民政治协商会议。中国新型政党制度由此确立。

由此来看，中国新型政党制度的最终确立，实际上是代表无产阶级利益的中国共产党，与代表大地主大资产阶级利益的中国国民党，以及中间党派等三方政治力量“合力”作用的结果。“历史合力论”思想是解释这一制度形成的历史必然性和逻辑正当性的理论依据。一方面，经济基础是决定新型政党制度形成的决定性因素。恩格斯的“历史合力论”强调，历史发展中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产，即经济因素是推动社会历史发展的决定性因素。和西方国家相比，近代中国半殖民地半封建社会的显著特点，决定了中国社会经济的特殊性和多样性。既包括封建小农经济，又包括民族资本主义和官僚买办资本主义经济。各民主党派的社会基础便是民族资产阶级、城市小资产阶级，以及同这些阶级相联系的知识分子和其他爱国人士。这种特殊的多样性的社会经济结构又必然产生与之相适应的社会政治结构和政党制度。[17]这既符合历史唯物主义所强调的经济因素是社会历史发展的决定性因素，同时也是恩格斯“历史合力论”的实践遵循。另一方面，新型政党制度的确立是历史沿着合力整体方向发展的必然结果。恩格斯认为，无数个力的平行四边形形成历史发展的合力，历史就是沿着合力的方向所创造的结果，“而这个结果又可以看作一个作为整体的，不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物”[18]。中国新型政党制度的形成即是多个意志相互作用形成合力的结果。正如毛泽东在《论联合政府》中所说，“不管国民党人或任何其他党派、集团和个人如何设想，愿意或不愿意，自觉或不自觉，中国只能走这条路。这是一个历史法则，是一个必然的、不可避免的趋势，任何力量，都是扭转不过来的”[19]。

三、“历史合力论”思想对坚持和完善新型政党制度的启示

恩格斯的“历史合力论”思想，深刻揭示了历史发展中的客观规律性和人的自觉能动性、历史发展的必然性和偶然性的辩证关系。深入挖掘这一思想的历史意蕴和时代价值，一方面有助于我们更好理解中国新型政党制度形成的历史必然性和逻辑正当性，另一方面对于新时代运用好合力思维，更好坚持和完善这一制度也提供了重要的经验启示。

（一）坚持中国共产党的领导

在中国新型政党制度中，中国共产党处于领导和执政地位。中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，各民主党派、无党派人士自觉接受中国共产党的领导，拥护中国共产党的领导地位和执政地位。从历史上看，没有中国共产党的领导，民主党派不可能实现各自成立之初提出的民族解放目标。今天，只有中国共产党的领导，才能承担起实现中华民族伟大复兴的历史重任，才能避免陷入不同集团无休止的利益争夺和政治斗争，保障中国人民根本利益，进而更好发挥民主党派的作用。

当然，中国共产党的领导地位，并非与生俱来，而是在中国革命、建设和改革实践中形成并不断巩固的，是历史的选择、人民的选择。坚持中国共产党的领导，也是各民主党派和无党派人士自觉而坚定的选择，是在经过长期实践比较后作出的重大政治抉择。民主党派之所以接受中国共产党的领导，根本在于近代中国在帝国体系瓦解以后，要实现民主共和和国家建构，必须有一个强有力的核心政党作为建设主体，来承担这样的历史使命。中国共产党虽然诞生于当时的体制之外，却代表了最广大人民的根本利益，具有高度的社会动员能力和组织凝聚功能，满足了各阶层的利益诉求。因此，它的核心任务便是植根中国社会，领导社会革命，最终实现了民族独立，建立了现代国家，完成了人类社会发展基本规律所赋予中国的社会发展形态要求。[20]因此，坚持中国共产党的领导是中国新型政党制度的鲜明特征和重要内容，也是坚持和完善这项制度的首要前提和根本保证，必须从党和国家前途命运的高度加以认识和把握。

（二）重视经济基础

经济基础决定上层建筑。恩格斯在《共产党宣言》1888年英文版序言中指出：“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。”[21]他的“历史合力论”思想也强调，经济因素是历史发展的决定性因素，推动社会历史发展，必须进行物质资料的生产和再生产。任何一种政党制度，都有它赖以存在的经济条件，是由一个国家一定的经济基础所决定并为其服务。西方多党制是建立在资本主义生产资料私有制基础之上，体现资本主义的基本经济关系，并与资本主义经济基础相适应。中国新型政党制度则是建立在以公有制为主体的社会主义经济基础之上，维护社会主义制度。

党的十九届四中全会确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。这是对我国社会主义基本经济制度作出的新概括，是对社会主义基本经济制度内涵的重要发展和深化。所有制和经济体制的重大变革使我国社会在一致性增强的基础上出现了多样性发展的趋势。[22]新型政党制度作为与社会主义经济基础相适应的上层建筑的重要组成部分，是实现和引导社会各方面成员实现政治表达和政治参与的重要保障。从这个意义上说，社会主义市场经济的发展在推动中国民主政治发展的同时，也为中国新型政党制度的进一步发展与完善提供了现实需要和强大动力。

（三）坚定人民立场

针对将唯物史观歪曲为“技术经济史观”或社会宿命论的挑战，恩格斯反复强调，社会历史发展是人作为历史主体及其合力作用的结果，经济因素在社会历史发展中具有最终的决定意义，但它不是唯一因素，个人及其主体合力对历史发展同样具有重要意义，明确肯定了人作为社会历史发展的主体性意义。

历史合力论强调人的因素在社会历史发展中的作用，与中国新型政党制度坚持的以人民为中心的价值立场具有内在一致性。2018年3月4日，习近平总书记在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员时，从利益代表性角度对新型政党制度的“新”作出了精准概括，强调这项制度“新”就新在能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度只能代表少数人、少数利益集团的弊端。[23]作为世界上人口第二多的国家，中国存在不同的社会阶层和群体，在根本利益一致的基础上必然存在着具体利益的差别。代表性是现代民主政治的基本要素。在新型政党制度框架下，中国共产党作为执政党，在长期的革命、建设和改革实践中，历经重重考验，成为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。各民主党派作为参政党，逐步发展成为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。这样的政党构成，既能尊重多数人的意愿，又可以照顾少数人的合理要求，能够更好地代表不同阶层和社会群体的利益诉求，畅通利益表达渠道，全面、真实、充分地反映社会各阶层人士的意见建议，具有鲜明的人民立场与广泛的群众基础，是人民当家作主的重要实现形式。因此，无论是作为执政党的中国共产党，还是作为参政党的民主党派都要始终坚定人民立场，坚持以人民为中心的发展思想，实现和维护好最广大人民的根本利益。

第二节 全面从严治党视域下提升 参政党民主监督效能的思考

在中国新型政党制度框架下，执政党和参政党依据一定政治准则互相监督。其中，参政党对执政党的监督又被称为“民主监督”[24]。作为中国特色社会主义参政党，民主监督是民主党派的一项基本职能，是发挥新型政党制度优势的重要方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，在中国特色社会主义监督体系中具有独特的、不可替代的重要作用。党的二十大报告明确提到，要“加强同民主党派和无党派人士的团结合作，支持民主党派加强自身建设、更好履行职能”[25]。在实践中，民主监督却始终是参政党履职的短板和多党合作的薄弱环节。尤其在地方层面，参政党“肝胆相照”的诤友作用发挥不够充分。随着全面从严治党不断向纵深发展，这一短板不仅不利于参政党自身发展和新型政党制度的优势发挥，对中国共产党来说，也不利于坚持和加强党的领导，提高执政能力。从这个意义上说，如何更好地激活政党特性，增强民主监督效能，既是参政党建设理论与实践面临的重要课题，也是执政党加强自身建设和推动社会主义民主政治发展的题中之义。

一、全面从严治党视域下参政党民主监督的重要意义

中国共产党历来重视参政党民主监督作用的发挥。中华人民共和国成立初期，民主党派得以保留的重要考虑正是为了对执政的中国共产党进行监督。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中首次提出“长期共存、互相监督”的口号。改革开放以后，中共中央在2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次就民主监督的性质、内容和形式作出具体阐述，明确界定：中国共产党与民主党派实行互相监督，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视民主党派民主监督作用的发挥。习近平总书记多次强调，要拓宽监督渠道、创新监督形式，建立健全民主监督机制，重视发挥民主党派民主监督作用。中共十八届六中全会聚焦全面从严治党，会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》指出，党内监督必须坚持要和党外监督相结合，各级党组织应当支持民主党派履行监督职能。由此可见，参政党民主监督是执政党外部监督和国家监督体系的重要组成，和执政党的党内监督具有互补效应。

（一）参政党民主监督是强化执政党党内监督的必然要求

中国共产党的长期执政地位，决定了执政党党内监督在党和国家各种监督形式中处于基础地位。但这并不意味着其他监督不重要。党内监督如果不能与广大人民群众、各种社会力量紧密结合，这种监督终将成为无源之水、无本之木。执政党只有在加强党内监督的前提下，自觉接受包括参政党在内的党外监督，进而形成对执政党权力监督的整体合力，全面从严治党的要求才能真正落到实处。

与其他监督形式相比，参政党民主监督作用更为独特，具备其他监督形式难以取代的显著特征。首先，参政党民主监督是我国新型政党制度一项非常重要的政治功能。虽然不同于权力监督具有的强制执行力和法律约束力，却具有政治层次高、民意体现广等优势特点。其次，参政党位置相对超脱，提出的意见、建议和批评具有很强的客观性，能够使执政党听到不同声音，帮助执政党发现自身难以发现的问题，从而减少监督中可能出现的“盲点”和“空白点”。最后，我国多党合作的重心在合作而非多党，虽然参政党不是掌握公共权力的执政党，但也不是远离公共权力的在野党，而是兼具“当权者”与“旁观者”双重身份的参政党。[26]这种独特身份与地位使得参政党民主监督更显灵活与回旋优势，监督的针对性与实效性兼具。

（二）参政党民主监督是预防和惩治腐败的重要举措

政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力，本质上表现为特定的力量制约关系，形式上则呈现为一种公共权力。但由此造成的悖论则是，公共权力往往异化为人们追逐利益的手段，导致公共权力的非公共运用，即政治腐败的产生。如同美国政治思想家詹姆斯·伯恩斯所言：“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但也是危险的。”[27]在当今世界，腐败也成为政党政治的“顽疾”。英国历史学家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[28]所谓绝对权力，即不受监督、制约，超越法律之上的特权。根据人类的政治经验，解决公共权力腐败问题的根本出路在于对权力实行有效监督。在我国，中国共产党是唯一执政党，腐败是其面临的考验和威胁，如何预防和惩治腐败是党和国家必须始终抓好的重大政治任务问题，也是全面从严治党的重中之重。从反腐败斗争的现实需要来看，有效预防和惩治腐败，必须对权力主体进行全方位监督。

参政党民主监督是有效预防和惩治执政党权力腐败的重要举措。当各级党政官员的权力逾越党纪国法的界限而产生腐败行为时，参政党有权依据相关法律法规进行监督。当然，参政党民主监督的性质和特点，决定了这一作用的发挥更多体现在宏观层面，如对腐败问题提出警示，就反腐败有关法律、法规及政策制定提出意见和建议，就所了解的腐败问题线索及时向有关部门反映等。

（三）参政党民主监督是助力执政党科学决策的有力保证

政治过程是由政治决策、政治执行和政治监督构成的有机体系，其中决策权是核心。中国共产党作为执政党，为保证和提高自身执政水平和决策成效，亦需要接受来自参政党的民主监督。参政党民主监督源于我国多党合作制度框架下的党际监督，主要监督对象是中国共产党，但不意味着不可以对政府工作进行监督。因为中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，政府工作也在中共党委领导之下。但与西方国家在野党、反对党对执政党监督的出发点不同，参政党民主监督的目的是帮助执政党及政府提高决策的科学化、民主化和法治化水平。

西方多党制下票决民主注重决策程序，少数服从多数是选举民主运作的基本原则，争议问题则习惯于运用公投方式加以解决。但票决民主不等于科学决策，简单多数决虽是经常使用的议事规则，但仅是民主原则，绝非民主本质。在涉及公共议题上，决策者必须深入调研、科学论证，避免决策的主观性和片面性。在我国，参政党就国家政治、经济、社会生活中的重大问题，在决策前、决策实施过程之中与执政党进行协商，并提出建设性意见、建议和批评，是参政党履行民主监督职能的重要形式，也是保证公共决策科学有效的重要手段。

二、全面从严治党视域下参政党民主监督效能不足分析

（一）现行运作机制尚不健全

参政党民主监督效能不足，很大程度上归因于现行运作机制尚不健全。因为相比于理论预设，制度层面的建构要更加复杂。参政党民主监督作为一项完整的制度设计，主要由事前知情、事中沟通、事后反馈等环节构成。但在现实政治运行层面，运作程序严密科学、操作性强的民主监督机制尚未完全构建，有限的机制主要集中在知情环节，沟通和反馈环节的制度化建设还有很大提升空间。即使在知情环节，民主监督主客体之间也存在明显的信息不对称。公共权力运行往往是动态的政治过程，及时的信息沟通是参政党履行民主监督职能的前置条件。信息沟通机制不畅，信息获取残缺，就会影响监督效果。反馈机制方面，目前除以政协提案形式反映的意见建议能够得到明确反馈之外，包括参政党民主监督在内的其他监督形式都没有建立规范的反馈机制。

（二）监督意识与能力素质有待提升

缺乏制度约束的民主监督，必然影响监督效能。从监督主体来看，参政党民主监督效能不足产生的原因，一方面，来自政党意识不足，监督意识不强，不少民主党派成员有思想顾虑，不敢得罪党政部门，怕有“越位”“添乱”之嫌，因而把精力更多放在参政议政上面。另一方面，随着现代政务活动日益专门化和技术化，监督主体所需要具备的素质和能力要求也越来越高。参政党成员虽然以专家学者为主，但大多聚焦某一领域，知识结构存在局限，且普遍缺乏从政经验，这也在一定程度上弱化了参政党民主监督效能的发挥。

从监督客体来看，部分党政领导干部缺乏自觉接受监督的意识，对参政党履行民主监督的重要性认识不足，对民主监督的理解存在错误认识：认为参政党民主监督是给自己“找麻烦”“出难题”，对民主监督存在抵触情绪；或者认为民主监督是花瓶，只是走形式、摆样子，作用不大，缺乏对待监督的严肃性和责任心；还有个别党员干部独断专行、高高在上，认为不需要民主监督也能把工作做好。这些错误认识都严重制约了参政党民主监督效能的发挥。

（三）民主监督“弱政治化”特征明显

参政党民主监督属于政党层次上的党际监督，监督重点应是针对中共各级党委和政府执政行为的党务或政务监督，目的是在调研中发现问题，通过建言献策推动问题解决，保障执政党重大决策部署的贯彻落实。2021年国新办发布的《中国新型政党制度》白皮书，从新型政党制度作用发挥的角度，对民主监督的内容和形式作了规范表述。关于监督内容，主要包括国家宪法和法律法规的实施情况，中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况，中共党委依法执政及中共党员领导干部履职尽责、为政清廉等方面的情况。[29]但在实际监督过程中，参政党民主监督更多集中在一般性的经济和社会事务层面，党务或政务监督很少涉及，更少见对执政党党员领导干部履职尽责等方面的监督，监督的“弱政治化”特征明显。

三、全面从严治党视域下提升参政党民主监督效能的对策建议

全面从严治党视域下，参政党如何激活政党特性，增强民主监督效能，不仅关切参政党自身存续和发展价值，亦有助于执政党更好地推进全面从严治党。

（一）明晰权利来源

民主监督作为参政党的一项基本职能，是我国社会主义监督体系的重要组成。但也正是因为民主监督在国家政治生活中发挥的重要作用，使得我们在理解参政党民主监督权利的时候，更多基于政治功利主义考量去认识民主监督的功能价值。这种认知显然有其局限性，不仅窄化了参政党存在的价值基础，而且使参政党民主监督作用的发挥完全系于执政党对这种作用的主观认识。这从根本上制约了参政党政治空间及民主监督作用的发挥。[30]民主监督之所以长期以来成为参政党履职短板和多党合作薄弱环节，与认识上的这种范式有很大关系。厘清这一问题的关键在于，如何正确认识参政党民主监督的权利来源。事实上，民主监督是参政党固有的一项民主权利。这意味着参政党履行民主监督职能首先不是因其有益于执政党和国家政权，更不是来自执政党的赋权，而是基于人民主权地位的一项政治权利。在我国，人民是国家的主人，是一切权力的来源，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，包括执政党在内的一切权力都是人民赋予的，必须受到人民和法律监督。从这个意义上说，参政党履行民主监督，是作为特定范围内人民享有的对执政党的监督权利。

（二）增强监督意识

参政党民主监督是一种双向行为，既要参政党顺势而为、积极主动，也需要执政党支持配合。在中国新型政党制度中，中国共产党和各民主党派虽然构成这一制度的一体两面，但作用发挥并非平分秋色。中国共产党作为执政党，在多党合作中起主导作用。因此，尽管参政党的民主监督权利并不来自执政党赋权，参政党监督效能的发挥却主要取决于执政党的认知态度和重视程度，需要执政党的通力合作。中共十八大以来，习近平总书记多次重提毛泽东“历史周期率谈话”，其现实意义就在于提醒全党充分认识参政党民主监督的重要作用。一方面，执政党各级党员干部必须牢固树立民主意识和公仆意识，主动接受监督。另一方面，执政党还要主动加强与参政党的沟通和联系，虚心征求和接受参政党的合理批评和建议，支持参政党履行民主监督职能，并为之营造良好的监督环境和条件。

（三）健全运行机制

美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿指出：“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式。”[31]民主监督是多党合作制度的重要内容，是政治层面的制度安排。民主监督在实践中能否切实发挥效能，在很大程度上依赖于运行机制的完善程度。历史经验表明，毛泽东“窑洞对”中提出的民主政治和人民监督设想，之所以在中华人民共和国成立之后一度出现反复与曲折，与制度的不够健全有直接关系。依据民主监督的制度逻辑，健全参政党民主监督机制，关键在于完善知情、沟通和反馈三大环节。

首先，完善知情环节。参政党履行民主监督，不论是口头提出批评意见，还是提交书面建议，都需要对监督对象及相关事项及时全面掌握。这是履行民主监督职能的基础和前提。只有拓宽参政党知情渠道，建立健全必要的情况通报制度，着力解决监督主客体之间信息不对称问题，参政党民主监督职能发挥才具备制度基础和实现可能，民主监督才会有的放矢。其次，完善沟通环节，即在拓宽知情范围和渠道基础上，畅通民主监督沟通渠道。要切实保障参政党的意见、建议、批评等信息在监督传递过程中不受阻碍，不被“过滤”，能够畅通无阻地反映到有关方面。最后，完善反馈环节。这是评估参政党民主监督效能的关键。针对参政党提出的问题，有关部门要认真研究，明确反馈部门、渠道和时限，能采纳的要充分予以采纳，暂时不能采纳的也要及时回复，确保民主监督“掷地有声、落地见效”。适宜公开的可以通过新闻媒体进行报道，不适合公开的则可以考虑一定范围内进行通报。

（四）改善监督环境

邓小平同志曾经指出：“无论是党内的监督还是党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。”[32]从历史上看，我国的民主和法治基础并不深厚，加强社会主义民主法治建设，健全党和国家监督制度仍然任重道远。如果政治环境不宽松、民主氛围不浓厚，参政党即使提出意见批评也难以通过正常渠道表达。历史经验表明，什么时候执政党营造出有利于参政党民主监督的良好政治生态环境，乐于并善于接受来自参政党的意见、建议和批评，使参政党能够畅所欲言、广开言路，透过制度渠道将各种意见、建议和批评充分表达出来，我国多党合作事业就能向前发展，中国共产党的执政地位也能得到巩固。

（五）完善考评机制

“监督如果没有压力，就不可能发挥作用，这是一条被实践一再证明的规律。”[33]对监督主体来说，要把履行民主监督情况作为衡量参政党职能发挥的重要指标。对监督客体中国共产党来说，各级党委和政府也要认识到接受民主监督是一项重要的政治责任。要乐于接受监督，充分认识到民主监督是帮助改进工作的重要方式，要将接受和回应参政党民主监督情况纳入党政部门和党政领导干部考核体系之中。对不接受监督，甚至以各种形式干扰监督，或者置之不理、答非所问的党员干部要进行严肃问责。在加强考评机制的同时，也要完善激励机制。对在民主监督中作出突出贡献的参政党成员和执政党党政部门或领导干部给予表彰奖励。

（六）丰富形式载体

行之有效的监督形式，是确保民主监督作用发挥的重要载体。一方面，用足“存量”，不断完善既有制度，如特约人员制度。这项制度是1989年印发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中作出的一项旨在强化民主监督职能的制度安排。从制度设计本意来看，最能体现民主监督的要求和特色，很多地方也都围绕这项工作出台过专门的规范性文件，在实践过程中，这项制度却在很大程度上被虚置和形式化。[34]另一方面，要开发“增量”，即在总结经验基础上，积极探索和创造新的形式。[35]特别是加强与其他监督形式的优势互补，形成融合发展、协同推进的联合监督机制。同时还要大胆创新，主动借鉴西方政党监督中的合理制度设计。政党制度不可照搬西方模式，但是政治技术完全可以借鉴互通。基于程序正义和分权制衡的原则要求，西方政党监督积累了相对丰富的操作经验。只要符合政党政治和权力监督的普遍原理，有助于我国参政党民主监督效能的彰显，就不妨吸收借鉴。

（七）完善法规体系

基于政治学观点，监督在本质上要求其主体活动必须具有法与权的强制力量作保证。因此，制定和完善相应的法律法规，赋予民主监督以相应的法律地位是增强参政党民主监督效能的根本保证。但赋予民主监督必要的法律地位，并不意味着将民主监督等同于法律监督，而是通过相应的法律规范，依法明确民主监督职能及履行职能的途径和程序，以及相关国家机关应当承担的法律责任，从而为包括参政党民主监督在内的各种形式的监督提供法律依据和法律保障。关于参政党民主监督的法规和制度保障尚不健全，虽然中共党内法规作出了相关规定，但过于原则化，建议从全面依法治国的要求出发，在既有实践经验基础上，尽快研究制定民主党派监督条例或办法，对参政党民主监督的相关内容作出明确规定，确保民主监督有法可依、有章可循。

第三节 执政党视角下参政党建设问题研究

政党是现代政治的基本构成要素和行为主体，也是特定阶级利益的代表。任何政党都有政治属性，以及自己的政治使命、政治目标和政治追求。中国共产党作为马克思主义政党，为实现自身的政治利益和政治追求，建党百年来，始终高度重视自身建设并为此进行了不懈探索，在实践中积累了丰富的经验，形成了关于自身建设的理论体系和制度安排。相比较执政党而言，参政党建设则是一个相对全新的课题。中国政党关系的特点及政党制度的内在规定，决定了加强参政党建设需要执政党和参政党双向发力；通过参与主体持续不断地相向而行，不断激发制度效能。在全面加强党的领导和党的建设背景下，作为新型政党制度重要主体的参政党，所处在的历史方位和承担的历史使命也在发生相应变化，自身建设必然面临新的发展态势。本节基于执政党建设视角，对新时代参政党建设问题进行初步探讨。

一、执政党建设与参政党建设互相促进

从中国新型政党制度的内部构成来看，作为执政党的中国共产党和作为参政党的各民主党派共同构成这一制度的两大主体要素。[36]实践表明，合作是这一制度的内在规定和主要特征。多党合作制度的效能能否充分发挥，在很大程度上取决于政党制度主体，即执政党建设和参政党建设能否有机互动、互相促进，这是我国社会主义民主政治和多党合作事业永续发展的基本经验，对于坚持好、发展好、完善好中国共产党领导的多党合作和政治协商制度尤为关键。从这个意义上说，执政党建设和参政党建设互相促进、良性互动，既是彰显新型政党制度效能优势的必然要求，也是确保我国多党合作事业行稳致远的内生动力。

2005年2月，胡锦涛同志在党外人士迎春座谈会上首次提出“执政党建设与参政党建设互相促进”，并将其作为进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的五点要求之一。2006年7月，中共中央颁布《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，首次在执政党文件中正式提出“执政党建设和参政党建设互相促进”[37]。执政党和参政党作为构成新型政党制度的一体两面，虽然是两个平等的政治行为主体，但从作用发挥角度来看，执政党肩负有更重大的政治责任。执政党要自觉承担起对参政党建设的示范和引领作用。2005年印发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》就明确提到，要把支持民主党派加强自身建设作为中国共产党的一项“重要政治责任”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央着眼于坚持和完善中国新型政党制度要求，在执政党建设与参政党建设互相促进方面，进一步做了有益探索，取得了诸多重要成果。一是在重申民主党派参政党地位基础上，明确了“各民主党派是与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党”。二是将完善多党合作制度与加强参政党建设紧密联系起来，提出了“四新三好”的新时代加强多党合作和参政党建设的总要求。三是提出了新时代参政党建设的总目标。习近平总书记明确指出，各民主党派要弘扬优良传统，切实加强自身建设，加强思想引领，努力把中国特色社会主义参政党建设提高到新水平。由此可见，我国政党关系的新态势和参政党履职空间的深化拓展从整体上给参政党建设提出了新的更高要求。

二、新时代执政党建设新特点

执政党自身建设的理论和实践既是重大命题，也是永恒课题。中国特色社会主义进入新时代，执政党通过更新执政理念，提升执政效能，坚持以伟大的自我革命引领社会革命，开创了党的建设新局面。新时代党的建设总体布局更加合理，问题导向更加突出，制度建设不断完善，呈现出新的特点。

（一）政治建设摆在首位

政治性是政党的根本属性。旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的根本要求，决定党的建设方向和效果。注重在政治上建党始终是中国共产党的优良传统和宝贵经验。在社会主义革命、建设、改革的各个历史时期，中国共产党都高度重视党的政治建设，形成了讲政治的优良传统。一段时间以来，由于种种原因，执政党党内存在的很多问题都同政治问题相关联。习近平总书记因此反复强调，全面从严治党首先要从政治上看，政治问题要从政治上来解决。党的十八大以后，执政党把政治建设摆在更加突出位置。党的十九大进一步明确提出党的政治建设这一重大命题，强调政治建设是执政党的根本性建设，首次将政治建设纳入党的建设总体布局，强调要以党的政治建设为统领。这是马克思主义党建理论的重大创新，体现了中国共产党作为执政党的深远考虑。

（二）纪律建设挺在前面

治国必先治党，治党务必从严。中国共产党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。正是依靠严明的纪律，执政党才能不断取得社会主义革命、建设和改革的胜利。可以说，严格的纪律性是保持执政党创造力、凝聚力、战斗力的重要保障。党的十八大以来，中共中央坚持打铁必须自身硬，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，形成了系统完备的全面从严治党思想体系、制度体系和工作体系，探索出依靠党的自我革命跳出历史周期率的成功路径。中国共产党在党的十九大上还第一次把纪律建设与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列，共同纳入党的建设总体布局，党章也充实完善了纪律建设的相关内容，标志着执政党对坚持党要管党、全面从严治党的认识达到了一个新境界。习近平总书记在中纪委十九届六中全会上的讲话中，再次强调要坚持严的主基调不动摇，坚持发扬钉钉子精神加强作风建设，坚持以零容忍态度惩治腐败，坚持不懈把全面从严治党向纵深推进。党的二十大报告则把纪律和作风建设融为一体，体现了党的自我革命在新时代探索的有效途径，体现了纪律建设、作风建设不可分割的基本规律。[38]

（三）党的领导落实在国家治理各领域各方面各环节

国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党。在当代中国，中国共产党是最高政治领导力量，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须要重视执政党的作用发挥。中国共产党作为执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，在国家治理体系中居于中枢地位。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须牢牢把握中国共产党领导这一中国共产党最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势。而要更好地发挥这一最大优势，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，又必须借助国家治理得以实现。这决定了执政党的领导和国家治理存在着密切的内在关联，必须准确把握两者之间的契合点，对标国家治理现代化的内在要求，将党的领导制度优势转化为治理效能。基于此，党的十九届四中全会把坚持和加强党的领导的要求体现到各方面制度安排之中，落实在国家治理各领域、各方面、各环节，体现了执政党对中国特色社会主义制度的坚定自信，以及对国家治理的关键和根本的深刻把握。

（四）制度建设贯穿其中

经国序民，正其制度。随着自身建设实践的深入发展，新时代执政党对制度建设的思考更加理性和系统，更加突出制度建设的托底和治本功能。[39]在执政党看来，制度建设是最可靠、最有效、最持久的治党方式，具有根本性、长期性和稳定性。坚持和加强党的全面领导，党内法规制度建设是重要抓手。党的十八大以来，执政党着力推进制度治党、依规治党，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，修订了党章，制定出台了包括3部准则、42部条例、111部规定，以及127部办法、规则、细则等在内的280多部党内法规制度性文件，推动党的制度建设取得重大进展和显著成效，为新时代加强党的建设提供了根本保障。[40]截至2021年7月，执政党现行有效党内法规共3615部。其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部，以党章为根本，以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系趋于完善。

三、新时代参政党建设的着力方向

随着实践发展和历史方位的显著变化，执政党对参政党的性质予以新的界定，在赋予其更多政治功能，为其履职尽责创造更多政治空间的同时，对参政党加强自身建设、提高参政能力也提出了相应要求。作为中国特色社会主义参政党，各民主党派也面临新的发展态势，加强自身建设的任务更加繁重紧迫，更有必要主动向执政党看齐，认真学习领会执政党百年奋斗重大成就和历史经验，借鉴执政党加强自身建设的经验和做法，把执政党提供的政治空间真正“用好用足”，以适应执政党的建设水平和执政能力。基于新时代执政党自觉建设的新特点，参政党建设的着力方向体现在以下几个方面：

（一）着力深化思想政治建设

政治建设作为新时代执政党建设的突出特点，为参政党建设提供了明确的示范和引领作用。对参政党而言，政治建设是其根本性建设，决定了参政党建设的方向和成效。2019年颁布的《中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》（以下简称《意见》），将原有的思想建设调整为思想政治建设，要求执政党支持参政党加强思想政治引领，夯实共同思想政治基础，建设政治坚定的中国特色社会主义参政党。“思想政治建设”这一概念的提出，借鉴了执政党党建的经验，既体现了政治建设的统领地位，也有利于政治建设和思想建设相互融合、协调推进。

在新时代，以执政党注重政治建设为示范目标，参政党深化思想政治建设，要做好以下三方面工作。

一要抓好理论武装，加强思想政治引领。一方面，参政党要把深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，团结引领各级组织和广大成员准确把握其精神实质、核心要义和丰富内涵，始终在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的中共中央保持高度一致。另一方面，参政党还要结合统一战线与多党合作特点，把深入学习贯彻《中国共产党统一战线工作条例》和中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设有关文件精神结合起来，不断提高政治站位，切实加强思想政治建设，赓续传承多党合作优良传统。

二要巩固政治共识，深化政治交接。政治秩序的核心是政治共识的存在，任何制度的有效运行都离不开政治共识的确立。政治共识是参政党思想政治建设的核心目标。自觉接受中国共产党的领导，是执政党和参政党在长期风雨同舟、患难与共的历史进程中取得的最重要的政治共识，是多党合作事业能够薪火相传的重要原因。自2021年开始，不少地方的民主党派陆续换届，换届既是组织人事上的更替，也是思想、传统和作风上的延续，更是政治上的交接。[41]巩固政治共识，深化政治交接，重点是继承和发扬民主党派老一辈人士长期与中国共产党团结合作形成的政治信念、优良传统和高尚风范，关键是增强接受中国共产党领导、同共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的自觉性和坚定性，核心是坚持中国特色社会主义共同信念和理想，坚定“四个自信”，最终目的则是加强参政党建设，巩固多党合作事业的政治基础和组织基础，推动和实现我国统一战线和多党合作事业的可持续发展。

三要强化政党意识，树牢政党观念。在我国，参政党不是一般的政治组织，而是有着确定的政治纲领和政治路线的政党，享有宪法规定的政治自由、组织独立和法律地位平等。但是由于历史和现实原因，参政党的政党意识普遍不强，一定程度上弱化了多党合作的实践成效和社会影响力。因此，参政党着力深化思想政治建设，必须强化政党意识，立足于对新型政党制度内在规律的把握，在自身建设和履职实践中努力保持政党特色，树牢政党观念，自觉承担起新时代中国特色社会主义参政党的历史使命和政治责任。

（二）着力抓好作风建设

作风建设是执政党自身建设的重要内容和永恒主题。《意见》在参政党建设内容体系中提出作风建设，这在中华人民共和国成立以来是第一次，凸显了作风建设在参政党自身建设中的地位和作用。在新型政党制度的运行框架下，参政党成员通过实职安排和政治安排也实际掌握和使用部分公共权力。特别是在政府和司法机关中担任实职领导的参政党成员，本身即是国家工作人员，掌握着公共权力，社会上形形色色的意识形态、生活方式和价值观念都会影响参政党的干部和组织。目前，关于参政党成员违纪的权威数据尚未见公开发布，但从相关个案报道来看并不少见，其中不乏在社会上产生了一定影响的案例。[42]加强作风建设比以往任何时候都显得更加重要和紧迫。随着新时代参政党地位作用日益突出、党管干部原则日益凸显和国家监察体制改革的全面持续深化，以及党外代表人士安排使用力度的不断加大，参政党更要自觉树立接受监督的意识，把纪律和规矩挺在前面。

以党内监督为例，这是马克思主义政党建设一以贯之的宝贵经验，也是参政党加强作风建设，借鉴执政党全面从严治党经验的必然要求。参政党的内部监督，是指参政党对其组织、成员遵守党派章程，履行党派职责情况的自我监督。相比于执政党，参政党的内部监督制度建设有所滞后。2007年年底，各参政党相继将内部监督机制写入新修订的章程，并在各自的中央全会上审议通过了内部监督条例。各民主党派中央还成立了以党派常务副主席为主任的中央监督委员会，作为参政党内部监督工作的专责机构。参政党的省级组织也陆续成立了省级监督委员会。一些符合条件的地市级组织也在探索设立内部监督机构。这些为参政党内部监督机制的健全、完善奠定了坚实基础。但从坚持和完善新型政党制度的需要出发，从执政党与参政党相互促进的角度出发，参政党内部监督工作与执政党相比，还处在起步和探索阶段，尚存在不少理论困境和实践难题。因此，参政党要立足自身特色，积极借鉴执政党加强作风建设的成功经验，在明确监督职责和内容、规范监督形式、实现内外部监督有效衔接等方面不断完善内部监督制度。

（三）着力参与国家治理

中国社会的历史传统和当代实践证明，治理好中国这样一个实行社会主义制度的超大规模国家，不仅要发挥好中国共产党这个“重心”的领导作用，还要有机吸纳和积极整合来自社会各方面的政治力量，构建一个具有广泛代表性和巨大包容性的国家治理体系。改革开放以来，中国的权力配置和运作实际也在驱动中国从高度集中的一元化领导走向有领导的多主体参与的治理体系。[43]这在客观上要求治理主体必须由传统一元向现代多元进行转换。作为执政党的亲密友党，国家治理现代化目标的提出为参政党建设提供了发挥作用的巨大空间，参政党要把自身建设主动纳入加强国家治理体系和治理能力现代化的高度统筹谋划。当然，任何制度的效能彰显都要经历一个长期的过程，应然预期并不意味着达至实然状态，参政党参与国家治理的作用发挥距离国家治理体系和治理能力现代化的目标要求尚有距离。

从实践来看，参政党参与国家治理主要体现在参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商等履职实践方面，这也是参政党在国家政治生活中发挥作用的主要方式，是参政党政党功能的集中体现。但是随着时代的发展，参政党履行职能、发挥作用的方式，已由过去依靠少数代表人物的社会威望、学问影响发挥作用为主，转变为依靠党派组织群策群力、通力合作发挥集体作用为主。因此，参政党需要在完善和创新制度机制上下功夫。近年来，执政党从支持参政党履行基本职能出发，对上述职能的核心内容和工作方式都作出过相关规定。健全和完善上述机制，是参政党参与国家治理的切入点和关键。

一要强化参政议政机制。参政议政是民主党派的基本职能之一，直接介入国家政治生活，是衡量参政党在国家政治生活中的地位和作用、自身素质能力和社会影响最重要的标准。作为参政党履行职能的组织行为，参政议政必须有健全的工作机制作为保障。要进一步完善专题调研机制，形成包括选题确定、组织调研、成果报送和跟踪反馈等一系列闭环工作流程。作为参政党，分析问题还要有独特视角，善于从不同角度看问题，多从“不可行性”方面论证。[44]关注议题也不必与执政党完全趋同，或局限在经济社会领域，而是可以在诸如制度性建设等政治议题上有更多关注，真正做到参政参到关键处，议政议到点子上，努力实现参政议政精准有效。

二要完善民主监督机制。从制度设计看，民主监督是中国新型政党制度的题中之义，最能体现参政党的政治功能。长期以来，民主监督却始终是参政党履行职能的短板。近年来，执政党围绕支持参政党做好民主监督工作印发过专门文件，实践中也有很多创新，诸如围绕国家和地方的重大改革举措、重要政策贯彻执行情况和重要约束性指标开展专项监督。参政党要主动激活新型政党制度中的这一积极因子，准确把握民主监督的性质定位，扎实监督，真切建言，发出“不同声音”，把新型政党制度的监督优势转化为推动经济社会高质量发展的有效助力。

三要规范政治协商机制。政党合作的本质是政治合作，这决定了作为政党合作基本形式的政党协商，是作为执政党的中国共产党同作为参政党的民主党派的协商，不是一般工作性、事务性协商，也不同于普通的提意见、作批评，而是参政党从大局出发，提出具有前瞻性、战略性、可操作性的意见和建议，本质上属于政治协商。很多地方的实践表明，在基层治理实践中，政治协商已经成为最重要的协商形式。对参政党来说，不论何种形式的协商，除要强化协商责任、提升协商能力以外，更重要的是完善协商机制。通过健全协商准备机制、协商保障机制、协商反馈和督查通报机制，确保协商程序规范有序，协商成果落到实处、取得实效。

（四）着力加强制度建设

现代政治是政党政治，也是法治政治，要求政党的一切政治行为都要制度化、规范化、法治化。[45]参政党也不例外。相比于其他方面建设，制度建设贯穿参政党建设各个方面，影响、制约和决定着参政党建设的整体成效，是各参政党全面加强自身建设的重要保障，也是与执政党实现长期合作的需要。新时代加强参政党自身建设，必须注重规范建党、制度治党，以组织换届为契机，逐步构建一套适合自身特点、系统规范、运行有效的制度体系，提高参政党建设制度化规范化水平。

一要完善民主决策制度。民主集中制是执政党的根本组织原则，也是参政党要坚持的根本组织原则。参政党要按照民主集中制原则和各自章程规定，进一步完善包括主委会会议、常委会会议、全委会会议和代表大会等在内的议事决策制度，建立健全议事办事规则和决策程序。既要强化集体领导观念，又要努力创造民主氛围，在充分发扬民主的基础上实施正确的集中，这是各级参政党领导班子都必须严格遵守的政治纪律和组织原则。

二要完善民主生活会制度。民主生活会是执政党内党员领导干部召开的旨在开展批评与自我批评的组织生活制度，也是参政党加强自身建设，增进领导班子团结，提高解决自身问题能力的有效抓手，对加强参政党自身建设具有重要意义。建立健全参政党民主生活会制度，要坚持以党派章程为依据，严格规范会议程序、明确会议主题、注重实际效果，并抓好整改落实。

三要完善理论学习制度。执政党历来重视学习并善于学习，自成立之日起就注重学习制度建设，形成了一整套关于党内学习的制度规范。参政党也要与时俱进，加强学习。这是保持和发展参政党进步性的重要保障和必然要求。尤其要把理论学习作为一项制度确立并坚持下来，不断完善各级领导班子理论学习中心组学习制度，建立健全各级组织、机关干部理论学习制度，努力建设学习型参政党。

实践案例

大连市举办参政党建设成果展

大连市委统战部

2022年2月，大连市举办“矢志不渝跟党走，携手奋进新时代”大连市参政党建设成果展，大力弘扬多党合作优良传统，展现中国新型政党制度的巨大优越性和强大生命力。成果展通过400余幅图片，从思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设、制度建设五个方面，多角度、全景式展示大连市八个民主党派500多个基层组织在自身建设方面取得的丰硕成果。

点评分析：

中共十九大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视新时代多党合作事业。习近平总书记“四新”“三好”重要论述是中国新型政党制度发展和民主党派自身建设的新要求，为巩固团结和谐的政党关系，建设高素质的中国特色社会主义参政党提供了重要指引和遵循。近年来，在中共大连市委的领导下，大连市各民主党派按照“四新”“三好”要求，坚持以思想政治建设为核心、组织建设为基础、履职能力建设为支撑、作风建设为抓手、制度建设为保障，坚持自觉、自主、自为，不断提升自身建设水平，取得了骄人成绩，为助力大连市“两先区”高质量发展，开启全面建设社会主义现代化新征程作出了积极而重要的贡献。特别是各民主党派充分发挥自身优势，积极履职尽责，坚持资政建言与凝聚共识双向发力，连续三年提出市政协“一号提案”，先后完成“促进大连数字经济加快发展”等51个调研课题，通过“直通车”上报意见建议70余篇，市领导批示近百件次，许多意见建议直接转化为市委市政府的重要决策。2021年，大连市各民主党派市级组织圆满完成换届工作，选举产生新一届领导班子，顺利实现政治交接。换届后的民主党派市委会领导班子的年龄梯队更加合理，综合素质、知识结构和代表性等方面更加优化。

注释

[1]林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，上海人民出版社2016年版，第16页。

[2]白皮书是政府就某一重要政策或某个专门问题而正式发表的官方报告书。我国政府自1991年开始发布第一部白皮书。2007年国新办曾发表《中国的政党制度》白皮书。

[3]《马克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社2009年版，第302页。

[4]《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第592页。

[5]同②，第592—593页。

[6]《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第592页。

[7]同①。

[8]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第544页。

[9]〔英〕J.S.密尔著，汪瑄译：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第6页。

[10]陈延武：《万水朝东：中国政党制度全景》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第18页。

[11]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国新型政党制度》，人民出版社2021年版，第11页。

[12]《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第320页。

[13]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第1册，中央文献出版社2011年版，第139页。

[14]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第808页。

[15]“从五四运动到人民共和国成立”课题组编：《胡绳论“从五四运动到人民共和国成立”》，社会科学文献出版社2001年版，第3页。

[16]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第25册，中央文献出版社2011年版，第283—284页。

[17]李金河：《新中国政党制度是历史与国情的选择》，《北京日报》2009年7月6日。

[18]《马克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第592页。

[19]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1069页。

[20]关于中国政党与社会整合、国家构建之间的逻辑关系，林尚立、肖存良等学者有专门的分析。参见肖存良、林尚立：《中国共产党与国家建设——以统一战线为视角》，复旦大学出版社2013年版。

[21]《马克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第14页。

[22]张献生：《经济全球化与坚持和完善我国的政党制度》，《中央社会主义学院学报》2003年第1期，第15页。

[23]《坚持多党合作发展社会主义民主政治 为决胜全面建成小康社会而团结奋斗》，《人民日报》2018年3月5日。

[24]民主监督的内涵可从广义和狭义两个方面加以理解。广义上说，一切反映民意、代表人民群众利益的监督都属于民主监督范畴。从狭义上看，民主监督用来专指人民政协与民主党派的一项基本职能。就后者来说，主要是参政党对执政党的政治监督。本节正是在这个意义上使用这一概念。此外，在理论界，民主监督有时也被用来区分于“具有法律效力”的监督，即从“不具备法律效力”的意义对民主监督内涵进行界定。

[25]《中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2022年版，第33页。

[26]王小鸿：《论民主党派民主监督与全面从严治党》，《湖南省社会主义学院学报》2017年第1期，第15页。

[27]〔美〕詹姆斯·伯恩斯著，谭君久译：《美国式民主》，中国社会科学出版社1993年版，第189页。

[28]〔英〕阿克顿著，侯健、范亚峰译：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第342页。

[29]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国新型政党制度》，人民出版社2021年版，第24页。

[30]徐邦友：《从功利到权利：参政党民主监督之存在基础的转换》，《中共浙江省委党校学报》2010年第2期，第39—40页。

[31]〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第12页。

[32]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第2150页。

[33]〔日〕青木昌彦著，周黎安译：《比较制度分析》，上海远东出版社2001年版，第12—13页。

[34]黄天柱：《努力开发参政党民主监督的政治资源——基于问卷调查的统计分析与思考》，《中央社会主义学院学报》2015年第2期，第19页。

[35]为拓宽监督渠道、创新监督形式，受中共中央委托，从2016年6月开始，各民主党派中央全面开展脱贫攻坚民主监督工作。八个民主党派中央分别对口监督八个脱贫攻坚任务重的中西部省（自治区、直辖市），围绕“两不愁、三保障”，聚焦贫困人口精准识别、贫困人口精准脱贫、贫困县摘帽、落实脱贫攻坚责任制、重大政策措施执行、扶贫资金项目管理使用等六个方面的具体内容进行专项监督。这是民主党派首次就一项国家重大战略开展的民主监督，也是民主党派实施的规模最大、时间跨度最长的专项监督。实践表明，民主党派中央脱贫攻坚专项监督不仅为打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献，同时还丰富发展了民主党派民主监督理论，探索实践出了民主党派履行职能的制度机制保障。汪洋同志评价说，脱贫攻坚民主监督已经成为“中国共产党领导的多党合作的一个重要品牌”。基于这一成果实践，中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制”。2021年，在脱贫攻坚民主监督工作完成以后，经中共中央批准，由中央统战部与国家发展改革委、生态环境部共同牵头，各民主党派中央、无党派人士将开展长江生态环境保护民主监督工作。这次专项民主监督工作，是民主党派第一次对具有流域性特点的国家重大战略部署贯彻落实情况进行监督，也是民主党派参与多党合作的新领域、履行参政党职能的新实践、民主监督的新探索，是落实习近平生态文明思想的重要举措，同时也是首次在中央层面安排无党派人士参与，扩大了党外干部参与范围。

[36]黄天柱：《中国参政党理论研究：学术史考察及体系构建》，《统一战线学研究》2018年第2期，第25页。

[37]贾小明：《“执政党建设与参政党建设互相促进”的科学内涵探析》，《湖北省社会主义学院学报》2011年第4期，第33页。

[38]祝灵君：《新征程全面从严治党新部署——党的二十大报告党建关注点》，《学习时报》2022年10月28日。

[39]牛月永：《新时代党的建设新特点》，《中国纪检监察报》2018年6月21日。

[40]李景田：《百年大党风华正茂 百年经验弥足珍贵——建党百年来党的建设宝贵经验》，《光明日报》2021年6月8日。

[41]1997年，费孝通等老一辈领导人提出了“政治交接”这个概念，把各民主党派、工商联老一辈人士在长期革命和建设中形成的优良传统和高尚风范薪火相传，保证中国共产党领导的多党合作和政治协商制度得到坚持和发展。

[42]中国统一战线理论研究会统战基础理论上海研究基地、中国特色社会主义统一战线理论研究基地编：《新时代统一战线研究》，华文出版社2019年版，第110—111页。

[43]林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，上海人民出版社2016年版，第141页。

[44]中国统一战线理论研究会统战基础理论上海研究基地、中国特色社会主义统一战线理论研究基地主编：《新时代统一战线研究》，华文出版社2019年版，第123—124页。

[45]周叶中：《百年来中国共产党依规治党的成就与启示》，《光明日报》2021年6月15日。