第三节
经验总结与展望

高质量的城镇化是各国现代化过程中的共同追求，但是各国实现这个目标的具体战略、路径和措施，却会因本国具体国情而有所差异。换句话说，就城镇化而言，可以有而且必然有推进过程中的中国特色，却不会有也不应有最终目标上的中国例外。因此，基于上述的分阶段梳理，分析总结我国城镇化经验，并基于其他国家城镇化发展成就以及我国城镇化面临的现实问题，对未来发展道路进行展望，是很有必要的。

一、始终坚持以人为本

人民立场是中国共产党的根本政治立场，也是党和政府制定各项战略政策的根本出发点和落脚点。从20世纪80年代以来，我国大规模人群受益于以土地制度和户籍制度为核心内容的城镇化改革。更确切地说，改革开放以来我国经济社会的快速发展、人民生活水平的极大提高，本身就嵌在城镇化改革的进程中，这背后的逻辑起点是党和政府以人民为中心的发展思路。

一方面，改革开放的伟大决定以及随后允许和鼓励农民进城务工，是为了满足人民对美好生活的向往，极大提高了农村人口的生活水平。改革开放前，我国农民普遍生活在贫困中，按照2010年农村贫困标准，1978年年末，我国农村贫困发生率高达97.5%。面对人民日益增长的物质文化需要，党和政府毅然决然进行改革。农民大规模进城务工后，农户家庭的收入水平得到显著提升，收入构成发生明显变化。1990年，农村居民家庭人均纯收入仅为686元，其中工资性收入为139元，占20.26%，家庭经营收入为519元，占75.66%。2013年，农户家庭人均纯收入为8896元，其中工资性收入为4025元，占45.25%，家庭经营收入为3793元，占42.64%，工资性收入首次超过家庭经营收入。[17]2021年，我国如期打赢脱贫攻坚战，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫。可以说，以允许农村人口向城市迁移为主要内容的城镇化改革是我国取得彻底消除绝对贫困的历史性成就的一大动力，也为全世界的减贫事业做出了重要贡献。有人将我国城镇化过程中的“民工潮”看作一种社会问题，甚至将农民视为工业化过程的牺牲者，这种说法在理论和事实上都毫无根据。

另一方面，政府着眼于进城务工人口的生活需求，不断改善其就业、社会保障、公共服务等方面的权利，提高进城务工人员的安全感、获得感和幸福感。以随迁子女教育为例，随着进城务工人口规模的扩大，政府及时对随迁子女教育问题进行探索改革。从1992年《义务教育法实施细则》提出“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按居住地人民政府的有关规定申请借读”，到2003年《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》明确提出“保障农民工子女接受义务教育的权利”，到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”，再到2016年《居住证暂行条例》要求研究建立以居住证为主要依据的流动人口随迁子女入学政策，随迁子女受教育权利不断得到保障。2020年，义务教育阶段随迁子女人数达到1429.7万人，其中85.8%的随迁子女在公办学校就读或享受政府购买学位服务。

二、基于国情，渐进改革

我国在工业化和城镇化加速时期始终没有出现大规模的贫民窟，在全球发展中人口大国里仅此一例（温铁军，2009）。之所以能够取得这项成就，在于我国并不追求一蹴而就的“完全城镇化”，而是基于国情尤其是土地制度，使农民在城乡之间实现进退有据的双向流动，自主稳妥地安排进城节奏，由此形成了独特的“渐进城镇化”模式（夏柱智等，2017）。这种模式通常表现为家庭内部青壮年劳动力外出务工、老一代从事农耕，或者主要劳动力在农忙时返乡农耕、农闲时外出务工，因此被称为“半工半耕”的城镇化模式。

这种模式意味着在一定时期内，“半城镇化”的农民工在劳动技能、职业分工、收入水平、社会保障权益以及生活习惯等方面不能立刻融入城市社会，因此受到部分学者批评。然而，换个角度来看，这种农民工自主理性选择的“候鸟式”流动，一方面可以使其通过代际分工的方式同时获得城市工商业和农业两份收入，稳定改善家庭生活；另一方面缓解了城市在短期内为大规模迁入的农民工提供均等化公共服务的巨大压力。此外，土地作为农民的基本生活保障，还避免了农民在外出务工失败情况下可能面临的衣食无着、进退两难的困境。这是我国城镇化的独具特色之处，也从一个角度上解释了为何我国能够实现有序城镇化，而没有出现不少发展中国家在城镇化过程中的贫民窟现象。

当然，城镇化是现代化的必然结果，“半城镇化”也只能是历史性和过程性的。因此我们可以看到，随着我国工业化和城镇化进程的推进，农民工在城市中的融入程度在不断加深。政府在坚持“以人为本”根本理念的前提下，持续渐进地深化户籍制度改革，从20世纪90年代后期小城镇户籍管理制度改革，到2014年全面实施居住证制度，再到2016年实施《居住证暂行条例》，农村劳动力迁移越来越自由，农业转移人口在平等就业、社会保障、公共服务等方面的权益也得到显著改善。可以预见，“半城镇化”在未来将成为一种历史。然而，在我国城镇化发展的客观历史进程中，这种基于国情的渐进化改革方式具有十分重要的积极意义。

三、鼓励探索，多点试验

我国地域辽阔且内在异质化程度较高，这就决定了既不能在城镇化速度和水平上强求一致，也不能在城镇化路径和方式上“一刀切”。目前，我国各地的城镇化率仍存在较大差距。2020年，上海、北京、天津的城镇化水平最高，分别达到89.30%、87.55%和84.70%；西藏的城镇化水平最低，为35.73%；其余省份多保持在50%～75%。[18]这种差异是客观存在、不可避免的。在推进城镇化的方式上，我国主要采取鼓励地方自主探索、中央牵头设计试验两种方式，城镇化表现出多元化特征。

一是留出政策空间，鼓励地方层面自主创新。我国对复杂事宜进行综合改革时，在战略政策设计上的一个显著特点是，中央层面负责方向引领、战略指导，但在具体的实践方式上不会做过多详细要求，给地方政府以自主探索的空间。在推进城镇化的过程中，需要同时处理户籍、人口安置、公共服务、城市规划改造、农村产业发展等多方面问题，国内外没有现成的经验可以照搬，各地在中央制定的大方向下“摸着石头过河”尤为必要。譬如，在户籍制度改革方面，国务院通过发布文件，把握改革总体节奏，从逐步放开小城镇户籍管理，到有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件，再到全面实施居住证制度；各地政府再根据实际情况因地制宜，分别出台相应的户籍制度改革实施意见。其中，城乡差异较小、改革基础较好的省市往往步伐更快，能为其他地方提供一定的实践经验。

二是中央政府牵头，开展多点试验后再推广。在正式进行一项区域性或全国性改革之前，为了降低政策风险，中央政府通常会选择一个或多个地方，组织开展试验，在试验中暴露和发现问题、总结经验、优化政策，如此反复几轮后，再进行推广。譬如，在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的基础上，2014年起，国家发展和改革委员会会同有关部门分3批将2个省和246个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点，围绕城镇化进程中的“人往哪里去、地从何处来、钱从哪里出”的核心问题，进行新型城镇化体制机制创新，在农业转移人口市民化、农村产权制度改革、城镇化投融资机制、城乡融合发展、行政管理体制等方面形成了一批可借鉴和推广的经验（苏红键等，2018）。

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命、工业化、信息化交叠作用、影响深远；我国正迈向实现第二个百年奋斗目标的新征程。与此同时，城镇化进入高质量发展阶段，与之相关的土地制度、户籍制度、社会保障制度改革等都进入攻坚克难的关键时期，改革越往深处走，难度越大，重要性也越大。面向未来，需要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，重点做好以下几项工作：

一是着力破解当前城镇化面临的堵点、痛点、难点，尤其是持续深化户籍制度改革，推进农业转移人口市民化、基本公共服务均等化；优化城市空间布局，提高城市综合治理水平，等等。二是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指引：推动体制机制创新；追求城乡、区域以及产城人协调发展；优化“三生”空间，走绿色城镇化道路；进一步加强城市群—都市圈—县城—乡镇等各级城镇之间的联动，以及国内城市与全球城市的开放合作；最终，使最广大人民共享城镇化发展红利。三是放眼长远发展，继续探索与新型工业化、信息化、农业现代化同步发展的新型城镇化道路。

参考文献

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