第1章 绪论

第1节 国土空间规划与生态空间优化

国土空间规划是国家各类空间发展的指南，是未来可持续发展的蓝图，是对空间进行各类开发、保护、建设活动的基本依据。2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），对国土空间规划体系做出了总领性的谋划。《意见》中明确指出：“到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护‘一张图’。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”

生态空间作为国土空间的重要组成部分，其优化和规划在国土空间规划体系中占据着相当重要的地位。新时代国土空间规划编制的前提和基础是厘清自然本底条件，要求对规划区内国土空间的自然资源禀赋、资源环境承载能力、生态系统服务等多方面内容进行全方位认知和多维度评价，并在此基础上进行生产、生活、生态（以下简称“三生”）空间的综合布局与安排。正如《意见》所指出的，为了提高国土空间规划的科学性，“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。这也就奠定了资源环境承载能力和国土空间开发适宜性在国土空间规划中的基础性和根本性地位。

为了有效指导各地开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的评价工作，保证各地评价成果的规范性、科学性以及有效性，从而支撑各地国土空间规划的编制工作，2019年6月，自然资源部首次发布了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》），系统性地对“双评价”工作进行了规定和说明；2020年1月，自然资源部又发布了调整和完善之后的《指南》版本。根据《指南》，资源环境承载能力是指“基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模”；国土空间开发适宜性则是指“在维系生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境等要素条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度”。通过“双评价”工作，能够掌握区域资源禀赋与环境条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别出生态保护极重要区，确定农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为国土空间规划的编制提供可靠依据。

但是，《指南》中明确指出其适用范围是省级、市县级国土空间规划，因而在其“双评价”步骤中的指标和方法也是针对这些尺度选取的。然而，由于国土空间规划层级分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级，《指南》中的“双评价”方法在乡镇级国土空间规划中缺少实践指导意义，遑论更小尺度上作为城镇开发边界外的详细规划即村庄规划，而乡镇级国土空间规划和村庄规划的主要目的和特色要求恰恰是面向实施，关系到国土空间规划是否能够真正有效落地。因此，有必要对《指南》中的“双评价”方法进行补充和完善，明晰乡镇和村庄尺度上“双评价”的概念内涵，厘清微观尺度生态要素和空间规划的特点，进而据此选取相应评价指标、形成评价方法，制定更加适用于乡镇级国土空间规划和村庄规划的“双评价”工作内容和流程，从而有效支撑国土空间规划在村镇层面的编制和实施。