（二） 海外利益安全治理的困境与问题

中国海外利益安全治理的困境主要有国际因素和国内因素两个方面。

国际因素：随着中美关系的变化，西方霸权主义的兴起，越来越多的“长臂管辖”和不利的国际关系环境使得中国海外利益保护面临更为严峻的形势。

(1) 武装冲突及局部战争。非洲、中东、南亚、东欧和东南亚的部分地区一直是最容易发生冲突的地理区域，这些领域也是中国公民和商业资产增长的重要领域。在非洲，中国的工人和企业是在长期不稳定、武装冲突和政府应对人道主义灾难的能力有限的背景下运作的。在中东地区，持续的不稳定、冲突和恐怖主义已经使中国在叙利亚、伊拉克和其他国家的投资面临风险。⁶在拉丁美洲，政治不稳定和来自国内叛乱分子的袭击可能会威胁到中国工作人员和主要基础设施项目的安全。⁷自俄乌战争以来，中国在乌克兰的基础设施和海外资产也受到了不同程度的影响。而这种影响的规模和力度，既有直接的因战争损毁，为安全考虑撤离而使得大量当地基建及固定资产受到影响，也有间接的因俄罗斯被西方国家广泛制裁导致的损失，这些方面仍需全面的评估。

(2) 恐怖主义、叛乱、犯罪和海盗。自21世纪初以来，恐怖袭击及其导致的死亡人数显著增加。根据2015年全球恐怖主义指数，自2000年以来，与恐怖主义有关的死亡人数增加了9倍，从2000年的3329人上升到2014年的32685人。⁸南亚面临的威胁包括伊斯兰恐怖分子可能发动的袭击，目前中国主要依靠巴基斯坦的安全部队来确保稳定和保护相关的关键资产。在亚太地区的较贫穷国家，如菲律宾，中国公民同样面临着相当大的危险。2015年两名中国外交官在马尼拉被枪杀。中国公民在菲律宾和马来西亚多次成为绑架和抢劫的目标。⁹海盗越来越多地出现在公海领域，近年来，东南亚已经取代了非洲，成为最容易发生海盗活动的地区，如2015年，东南亚发生了178起海盗活动——主要发生在马来西亚和印度尼西亚附近。¹⁰而中国“一带一路”倡议沿线国家投资的资金主要流入地均在东南亚地区，这是值得注意和警惕的部分。

(3) 自然灾害和新冠疫情。气候变化加剧了自然灾害的频率和破坏程度。例如，中国在非洲、拉丁美洲的大坝因严重的洪水、泥石流导致损坏的情况时有发生。同时，极端天气也可能加剧传统的安全因素，如武装冲突。例如，在叙利亚，一场毁灭性的干旱导致了重大的作物歉收，并被认为引发了大规模的难民迁移和暴力冲突。¹¹而自2020年初新冠疫情全球大流行以来，中国海外利益面临双重困境，一方面是物流与人员完全无法互相联通的困境，受疫情管制的影响，全球被迫进入了一个暂缓或阶段性切断联系的状态。物流的切断就意味着大量原材料的供应跟不上，久而久之，中国在当地的产业链以及在全球产业链布局中的位置就会动摇。人员无法互通，就意味着大量基建工程要按下暂停键，技术人员缺失，无法轮岗的海外劳工的困境，都造成了大量的损失。

国内因素：中国应对海外利益威胁的挑战，来自于国内的主要影响，包括外交政策传统、政治制度、历史和经济形势。

中国坚持不干涉内政的原则，但与此同时中国的公共和外交政策决策也重视加强国际参与，以解决脆弱性。两者之间如何协调平衡，是海外利益安全治理的关键。

(1) 外交政策传统。中华人民共和国成立以来，一直将不干涉其他国家内政作为外交政策的关键原则。不干涉内政原则和“相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、平等互利、和平共处”的原则共同构成了“和平共处五项原则”，我们承诺不会将意志强加给其他国家，也尽量减少国家海外军事存在。那么，如何在维持和平共处五项原则的基础上处理日益增长、不断面临新问题新威胁的海外利益？怎样切入海外利益安全治理？这是一个挑战。

(2) 中国周边地区的安全环境。中国周边仍有不少与他国的领土争端，如何处理这些争端也直接影响中国在周边地区的海外利益保护。

(3) 经济形势。中国和世界均面临着严峻的经济形势，无论是经济增长预计放缓，或者是全球经济下行危机愈发明显，都使得国家在资源有限的情况下需认真考虑如何分配的问题。在总体国家安全观下，十几个领域的安全都至关重要，但资源的局限性就使得国家不得不作出选择。而中国的海外利益安全治理也面临资源受限的问题，可能会出于经济上的考虑，限制中国保护其海外利益的能力。而海外大量基础设施或资产的流失，反过来又会使得经济形势更严峻。这也是近期不得不面对的重要挑战。

(4) 国有企业面临的特殊问题。 2000年提出“走出去”的战略，中国资金在国有企业的引领和推动下涌出国门。 2008 年国际金融危机后，中国的海外投资在全球范围内迅猛增长，2016年中国成为仅次于美国的全球第二大对外投资国。 2020年中国海外投资存量超过 2. 3万亿美元，总体规模达到历史高点。¹²作为国家重大战略的执行者，国有企业一直是中国海外投资的主力。

国有企业投资也面临着很多挑战。一方面是外部挑战。东道国利用国内法律机制对国企投资进行限制。因为国企与中国政府的紧密关系，东道国会抱着怀疑的态度看待中国国企的投资，如果东道国是发达国家，它们会担心国企的目的不是为了投资，而是为了间接获得本国的高新技术，如果东道国是发展中国家，它们往往会担心国企垄断它们的基建产业，并掠夺本地资源。

例如，美国《外国投资与国家安全法》规定，要对所有的前来投资的国企投资进行安全审查。美国外国投资委员会针对中国国企的并购，专门规定了特别风险审查，要审查中国国企的并购有无转移美国高新技术、掩盖间谍事实的目的。¹³再如，欧盟通过竞争规制制度对中国国企投资进行限制，它适用“单一主体理论”来判断国企的市场份额和支配地位，因为是国有企业，国企中的大部分股份都由国家持股，所以造成的现象就是中国在欧盟投资了很多行业，前来投资的国企也不一样，但由于欧盟采用“单一主体理论”标准，只要是同一控股股东，那么该企业的市场份额加上其他所有国企的份额，从而导致很多并不具有市场支配地位的国企被认定为“为了具有市场支配地位”，无故受到了“反不正当竞争法”的规制。¹⁴

另一方面是内部挑战。在“一带一路”投资初期内部挑战尤为明显：一是国企的海外投资风险评估能力尚待提高，企业风险管控体系有待完善。二是国企海外投资缺少核心技术的情况较为普遍，由于核心竞争能力和自主创新能力较差，管理国际品牌和营销渠道的经验不足，因此海外投资亏多盈少。三是我国央企普遍缺乏全局的海外投资战略，没有将海外资源的整合、配置与国际市场接轨，仅将国内的经营理念和管理方法应用到国外项目，缺少全局性的战略定位、具体执行方案及全球产业利益分配的主导权。¹⁵

目前，海外利益安全治理中涉及国有企业最大的难点在于：国有企业在“一带一路”投资当中的问题更多地表现为机制性、结构性问题。例如，企业在响应国家政策时参与了“一带一路”沿线国家的项目建设，但在遭遇到政治和社会风险时，各部门又会主张企业的项目合作是市场行为，又要自行承担海外利益保护的职责要求。¹⁶国企在谈判中处于较不利的谈判地位，也与响应落实国家合作倡议要求等政策的考虑有一定关系。再如，企业在海外的社会影响不在国有企业高层管理人员绩效考核的标准之内，或者说所占比重不高——更重要的考核指标是获取外汇收入的多少。

如果参照海外利益安全治理的四种基本类型，不难发现，中国的海外利益保护安全治理模式基本是通过低强制性的东道国主导型来实现的，而较少使用高强制性的外交保护型措施和立法强制型措施。近年来，中国逐渐认识到安全聚合型措施的必要性，但总体来说，其利益保护主体的多元程度还是有限的。

第一，虽然外交部为海外利益保护付出诸多努力，但仅凭领事保护是远远不够的。高度依赖于领事保护会造成其“供需矛盾”日益突出。由此，有必要促进发展较为缓慢的安全聚合型措施，推动利益保护主体多元化。如今，外交行为主体除政府主体外，还包括媒体组织、商业组织、非政府组织和普通民众。充分调用非政府主体有利于保护中国海外投资利益。从现实而言，中国海外投资企业资金“走出去”了，却因违背当地文化风俗而面临“文化冲突”的问题。这时，跨文化交际能力就尤为重要。企业一方面可以通过与非政府主体合作，进一步了解东道国的商业惯例和习惯，以他们的思维和行为方式行事，实施本土化经营；另一方面增进民间交流，塑造中国海外企业良好形象，从而降低对外直接投资的风险。¹⁷

第二，我国对外投资的主要东道国存在政治体制不完善、经济发展不平衡的情况，¹⁸这不仅限制这些国家自身发展，我国海外投资企业也因此面临政治安全风险和经济风险。除了进行风险评估外，在条件允许的情况下，我国可以协助这些国家发展更有利的投资环境，拓展基于东道国主导型措施逻辑的问题解决途径。在帮助东道国在社会资源、制度建设、投资环境方面更加完善的同时，为我国企业“走出去”提高竞争力和吸引力。

第三，我国海外投资企业遭遇政治风险之事屡屡发生，如2022年俄乌冲突时的撤侨行动。因此，除了做好预警，我们还需要有效的突发事件应急机制，保证我国海外投资企业能“走出去”，还能“走回来”。在风险信息预警阶段，我们可以通过较为“软性”的安全聚合型措施和东道国主导型措施来解决。在应对突发事件时，具有高强制性的外交保护措施显得尤为重要。此外，海外投资企业也应发挥自主能动性，实现企业与政府在应对突发事件中的联动。¹⁹

6 Andrew Scobell & Alireza Nader, China in the Middle East: The Wary Dragon, RAND Corporation, RR-1229-A, 2016.

7 Gabriel Marcella, China's Military Activity in Latin America, Americas Quarterly, January 20, 2012.

8 Institute for Economics and Peace, Global Terrorism Index 2015: Measuring and Understanding the Impact of Terrorism, New York, 2015.

9 Javier C. Hernandez, Chinese Diplomats Shot to Death in Philippines, New York Times, October 2, 2015; Aurora Almendral, Philippines Feels Force of Chinese Travel Warning, BBC, October 22, 2014;Chinese Tourist Kidnapped in Malaysia is Rescued by Security Forces, South China Morning Post, May 31, 2014.

10 Joe Cochrane, Southeast Asia Replaces Africa as the World's Hotbed of Piracy, New York Times, September 17, 2016.

11 Henry Fountain, Researchers Link Syrian Conflict to a Drought Made Worse by Climate Change, New York Times, March 2, 2015.

12 《“十三五”我国对外直接投资存量翻番 去年对“一带一路”沿线国家投资增长18. 3%》, http://www. gov. cn/xinwen/2021-01/30/content_5583692. htm,2022年12月28日访问。

13 黄志瑾： 《中国国有投资者参与国际投资的规则研究》，人民出版社 2014 年版，第 76 页。

14 王秋雯：《“一带一路”背景下国有企业海外投资的法律挑战与中国因应》，载《东南学术》2019年第4期。

15 杨扬、杨慧：《从国家电网中标巴西输电项目看央企海外投资》，载《财务与会计》2014年第5期。

16 肖河：《“一带一路”与中国海外利益保护》，载《区域与全球发展》2017年第1期。

17 陈积敏：《论中国海外投资利益保护的现状与对策》，载《国际论坛》2014年第5期。

18 王玉主、李博艺：《风险—收益视角下中国对外投资中的海外利益保护问题探析》，载《亚太经济》2020年第6期。

19 陈积敏：《论中国海外投资利益保护的现状与对策》，载《国际论坛》2014年第5期。