（二） 我国海外利益安全治理发展阶段或模式变迁

改革开放以来，我国与世界各国的交往密切加深，海外利益保护也逐步成为中国对外战略的一部分。 “9·11”恐怖袭击事件之后，2004年，在巴基斯坦和阿富汗等地也发生了针对中国人的恐怖袭击，我国继而提出了保护海外利益的议题。例如，2004年8月，胡锦涛主席在驻外使节会议上作出了“增强我国海外利益保护能力，完善相关法律法规，健全预警和快速反应机制，改进工作作风，满腔热情地为在国外的我国公民和法人服务”的重要指示。⁴ 在该时期，海外利益保护聚焦于保护海外人员群体的安全。相应的，同年8月29日全国人大常委会批准中国加入《联合国人员和有关人员安全公约》，以便于通过法律的形式保护我国派出的日益增多的联合国维和行动的人员的安全，遇到中国维和人员安全受到侵害时，中国可以根据公约要求有关国家对嫌疑犯进行起诉或者将嫌疑犯引渡中国处理。

2014年，习近平总书记在中央外事工作会议上强调，“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”⁵。 这一时期，随着我国企业走出去规模增大，投资趋势增强，海外利益安全的关注点开始逐步侧重丰富海外利益保护的手段，而不仅仅是在国外公民的人身财产安全。随着“一带一路”倡议的提出，我国对外投资比重逐步增大，2020年末，我国对外投资存量达到2万5千亿美元，是2002年的86倍，攀升至全球外国直接投资存量第3位。⁶保护中国海外利益就成为更加迫切和现实的议题。

2021年11月18日，中央政治局审议《国家安全战略( 2021—2025年)》，强调要加强海外利益安全保护，为了更有力地应对海外利益风险挑战，将海外利益安全纳入总体国家安全观，与粮食、资源、太空、深海、极地等诸多领域共同作为践行总体国家安全观的重要组成部分。⁷

特别是在百年未有之大变局的背景下，无论是从战略高度还是实务经验，“海外中国”建设的目标侧重已由投资欧美转向于“一带一路”沿线的高风险国家，这进一步增加了中国所面临的海外利益侵害，因此中国海外利益的保护需求与政策、能力间的显著差距体现了海外利益安全课题的急迫性和必要性。

首先，近年来我国企业、公民面临各种情形的海外侵害不断，遭受重大损失的境况没有好转。例如，公民安全方面：中石油天然气公司和中铁十四局在苏丹和阿富汗遭遇袭击，人员伤亡惨重；资产安全方面：政治动荡，导致已达成的投资协议、已实施的投资项目频繁遭遇逆转，特别是能源和科技产业，如缅甸密松大坝、阿富汗艾娜克铜矿开发、希腊比雷埃弗斯港务局私有化等导致我国海外投资面临重大威胁。这些标志性事件表明，我国海外利益安全仍不稳固。

其次，我国独特的大型海外投资运作模式使得投资风险不敏感的问题长期积累。这一现象主要是源于企业投资时偏重国家的政策导向，而不是单纯的市场经济考量。在“一带一路”沿线，特别是拥有丰富自然资源的国家，我国大多采取“政府推动—国家金融机构支持—大型国有企业执行”的投资模式，因而加大了国有企业的困境。企业一方面是以市场主体参与投资，但同时要实现增进中国与东道国关系、巩固与当地社会利益联系、建立利益共同体的长期目标，在多元使命下，企业在合作中处于不利地位，同时缺少安全保障。

最后，海外活动性质的巨大变化，亟须在总体国家安全观指导下增强国内政策统筹保护海外利益。在当前复杂多变的外部环境下，“一带一路”倡议的实施已由初期的供给侧结构性改革和创汇需求转化为以长期利益为目标的海外经营，最终形成“人类命运共同体”。海外活动性质的变化必然导致既有的管理制度与海外活动实践“脱轨”，如果不能及时系统地解决这一结构问题，将对中国整体海外利益带来普遍损害。

如上文所述，我国不断深化“走出去”战略，持续扩大对外投资规模，而风险因素也随之上升。在这样的背景下，我国政府的海外投资保护意识也在显著增强。从保护外派维和人员以及侨民的人身安全到广泛的涵盖企业、基础设施建设、能源资源、产业链等海外利益保护，再到纳入总体国家安全观的三个阶段来看，我国的海外利益安全治理的政策或手段也不断丰富。包括但不限于以下方面：

第一，作为海外投资的后起之秀，为避免与美国等发达国家在成熟市场的竞争，应对金融危机的冲击，我国将海外利益的重心转移到经济落后、局势不稳、风险高、投资环境差的国家和地区。这样一来，我国就需要面对很大的政治安全风险以及经济风险。因此，我国不得不建立起评估不同国家和地区投资风险的风险信息预警机制，以此指导企业投资和控制海外投资风险。⁸例如，根据当前国际形势和地区特点，我国外交部对我国主要海外投资地区和潜在投资地区进行综合评估(其中包括政治形势、经济状况和文化习俗)形成相关报告并定期向社会发布。⁹

第二，为保护海外利益，国际社会都倾向于签订一系列双边或多边协议。其中，由两国政府签订的，旨在鼓励、促进和保护两国间投资的双边投资协定( Bilateral Investment Treaties, BIT)最受关注。特别是我国在推进“一带一路”建设过程中，由于投资、制度、营商环境差，部分国家可能会损害我国企业海外投资利益。双边投资协定在某种程度上可以作为东道国制度环境的替代或补充机制，保护和促进缔约国的双边投资。¹⁰

第三，为更好贯彻“以人为本”外交理念，中国政府设立了领事保护处和领事保护中心。中国政府重视海外华侨、华人、中资机构、留学生，通过他们建立起领事保护联络员制度，构建领事保护立体网络。同时，在新媒体网络时代，中国政府开设了微信公众号“领事直通车”，建立了“中国领事服务”网，方便信息的及时发布和交流。¹¹

第四，中国是《多边投资担保机构公约》(简称《汉城公约》)和《与贸易有关的投资措施协议》等有关海外直接投资公约的成员国。通过积极参与海外投资国际条约保护体系，中国政府可以借助国际多边平台，公平且透明地解决利益争端，与东道国建立投资互信关系。与此同时，这也是对中国尚未发展的海外投资保险制度作了补充，为中国海外企业降低政治风险。¹²

4 《胡锦涛：增强中国海外利益保护能力 健全预警机制》,https://www. chinanews. com. cn/news/2004/2004-08-30/26/478396. shtml,2022年12月28日访问。

5 《习近平：加强中国海外利益保护力度》,https://news. ifeng. com/a/20141129/42603895_0. shtml,2022年12月28日访问。

6 《2021年中国对外投资市场发展现状分析 非国有企业对外投资占比超五成》,https://www. qianzhan. com/analyst/detail/220/211019-c472a55a. html,2022年12月28日访问。

7 陈文清：《牢固树立和践行总体国家安全观 谱写新时代国家安全新篇章》，载《求是》 2022年第8期。

8 王玉主、李博艺：《风险—收益视角下中国对外投资中的海外利益保护问题探析》，载《亚太经济》2020年第6期。

9 陈积敏：《论中国海外投资利益保护的现状与对策》，载《国际论坛》2014年第5期。

10 卢进勇、王光、闫实强：《双边投资协定与中国企业投资利益保护——基于“一带一路”沿线国家分析》，载《国际贸易》2018年第3期。

11 陈积敏：《论中国海外投资利益保护的现状与对策》，载《国际论坛》2014年第5期。

12 陈积敏：《论中国海外投资利益保护的现状与对策》，载《国际论坛》2014年第5期。