1.1 创新活动当中“国家意象”的复兴

当下为人们所熟知的“国家创新系统范式”起源于1987年克里斯托弗·弗里曼 ( Christopher Freeman) 的作品《技术政策与经济绩效: 日本国家创新系统的经验》 ( Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan ) 或者在更早时期弗里曼未正式出版但广泛流传的一批作品。随后伦德瓦尔 ( Lundvall, 1985; 1988)和纳尔逊 ( Nelson, 1993) 等也加入了这一行列。这些学者的共同努力不仅带动了科研团体的发展1, 而且使得这一概念被决策共同体广泛接受。经济合作与发展组织 ( OECD) 自20世纪90年代中后期便开始年度性地出版大量与国家创新系统相关的分析报告2; 而美国则从20世纪90年代中期开始用另一个术语“创新生态”作为其政策体系的重要部分3。这一思潮从20世纪90年代后半期开始被引入中国 [如齐建国 (1995)、王春法 (1998)、冯之浚 (1999) 和石定寰等 (1999) ]。当时那些将“国家创新系统”概念介绍到中国来的学者, 后来都在国内的学术研究和政策制定中扮演了重要的角色。

在1987年的《技术政策与经济绩效》中, 弗里曼采用了一个由公共和私人部门共同构建的网络为中心的分析视角来开展日本与英国的比较研究。这个网络包括与技术创新、组织创新的发生与扩散相关的多元化主体, 也包括教育、培训等相关部门, 后者使得不同的人群被赋予人力资源价值并被纳入相应的体制安排, 从而在工业技术活动中应用并再生产他们所拥有的知识和技能。尽管这个将“国家创新系统”定义为一组公私部门共建的网络的概念早已被国内学者广泛引用, 但并不是所有人都意识到弗里曼 ( Freeman, 1987)所强调的并不仅仅是这个网络本身, 还有这个网络背后所形成的制度性、跨部门的结构。就日本的案例而言, 弗里曼认为, 正是由国家、企业和社会共同构建起来的这个网络, 帮助日本维护国内工业的技术学习, 从而使得其工业具有国际竞争力并反过来促进社会就业。也就是说, 弗里曼并没有刻意强调这个公私共建的网络内都应该有什么, 他所强调的是为了特定的目标, 经济体应该形成一套相互协调的制度安排, 以此来推动产业发展和劳动者知识与技能的提高, 并通过国际市场竞争来获取竞争优势, 持续推动本国系统的演进。

这就不难解释为什么弗里曼 ( Freeman 1995, 2002) 会强调李斯特的《政治经济学的国民体系》是自己“国家创新系统范式”的思想源泉。李斯特 ( List, 1885) 在论述生产的国家体系和对本国幼稚产业的保护时, 明确指出保护的目的和为“保护幼稚产业”所设计的制度体系, 应当能够使得国内的幼稚产业利用保护的窗口期构建自身的知识与能力, 最终参与国际竞争并为本国带来财富。

这就带来了两个问题: 一是为什么李斯特 (或更早的欧美思想家) 在工业和经济问题上抽象出“国家系统”的意象; 二是为什么这一意象在20世纪80年代又被人们“重新发现” 。

李斯特对工业经济活动中“国家系统”意象的建构, 受到了人们在激烈的国际经济竞争中逐渐形成的清晰的“国家意识”的启发。在经济上, 国家意识受到了重商主义的深刻影响。重商主义是在欧洲封建主义体制崩溃的过程中被孕育出来的, 尤其是14—15世纪由于军事技术革命逐步销蚀了封建领主对王国武力的供给, 欧洲各国开始建立由中央政府控制的非贵族武装来应对国家之间的激烈竞争4(Tilly, 1992; Nussbaum, 1933) 。这一变化起码导致了两个后果:其一是地方分封的领主和贵族衰落了, 因为国家不再依赖贵族及其随从组成的重装骑兵作为国家武装的主要来源, 而这种转变则带来了国家对地方控制权尤其是经济控制权的增强; 其二是国家需要稳定的税源来供养常备军队, 且随着国家之间竞争的加剧, 国家对税收的需求快速增加, 同时, 为了应对国内的反抗和国际的冲突, 官僚系统建立并日益壮大, 这反过来又强化了税收需求 ( Mann, 2012; Tilly, 1975) 。而这两者导致了一个共同的结果, 即新兴的工商集团在主要国家政治版图中的兴起——它们因为充当了新兴国家军政体系的主要经济来源而拥有了日益显著的政治影响力。这些新兴集团追求国内市场的一体化, 以使其经济活动能在更大的规模上开展。对一体化的追求是通过一系列产业政策对各地厂商的行为进行管制而实现的。随着欧洲主要国家对海外市场的争夺愈演愈烈,政治精英与工商集团所组成的重商主义联盟有关出口类产品的标准和国家海外经营行为的规范被迅速推广开来 ( Rosenberg and Bird-zell, 1986) 。

自此, 在国家竞争的过程中, 社会公众追求国家整体富强的思想和情感开始形成 ( Nussbaum, 1933; Landes, 1969) 。这种思想和情感的形成, 意味着在政治生活中, 职业官僚体系和政治精英集团以往对国王、家族或特定商人集团的利益的追求已经被对国家整体利益的追求所超越, 也就是说, 在经济意义上独立的国家意识出现了, 国家财富不再只是私人财富的算数总和 ( List, 1885)。日益壮大的职业官僚体系和政治精英集团在理论上成为独立的国家意志及其利益的核心代言人。

正是在这个历史性转变的过程中, 重商主义开始登上舞台。培根1605年开始将工业和经济, 将科学与技术等概念结合起来, 而在此前的时代, 例如封建庄园经济和行会经济时代, 人们并不会形成这样的想法 ( Mokyr, 2002) 。塞拉、柯尔贝尔、李斯特和汉密尔顿等重商主义者开始在意、法、德、美各国宣传并践行其理念: 通过实施产业政策来塑造市场, 并在这一过程中促进本国工业能力的提升, 以在国际竞争中谋求优势, 追求国家的整体富强。

市场是重商主义政策实践所塑造的, 这一表述可能会引发争议。的确, 作为一种交易机制,“市场”在封建庄园经济和行会经济, 甚至更早的时期就已经存在了。但以上表述依然是有意义的: 第一,此前的“市场”与我们今天所理解的现代市场之间存在很大的差异,大量的交易具有强制性 (如受庄园领主或者传统所控制)。第二, 此前的市场是高度分割的。在中世纪, 100英里的旅途中, 一个贸易商人可能会经过12个不同的主权国家, 而这些国家从行业规范到水质、法律、货币甚至度量衡都不同。莱茵河上的航运通道到15世纪依然有60个不同的收费站, 分别属于地方性的教会诸侯。假如人们在15世纪末的法国塞纳河上运输谷物, 每经过200英里所需要支付的费用总额将跟谷物原本的价格一样多 ( Heilbroner and Milberg, 2011) 。第三, 更重要的是, 当时大多数人的经济理念完全是以“生计”为中心的, 缺乏利润和盈利的概念 ( Mokyr, 2002; Nussbaum, 1933) 。强制性的交易机制严重压制了技术创新的可能, 而分割的市场同样使得任何复杂的、带规模效应的工业生产不可能成为现实。以“生计”为中心的理念, 则使得生产所需的劳动力和倾销产品所需的消费者这两端都缺乏供应。事实上, 不论是对原有体制的破坏,还是强制性产业政策的执行, 甚至那些于市场经济而言至关重要的要素如劳动力和土地的价值化, 都需要通过重商主义者长期推动下的制度构建方能成为现实 ( Polanyi, 1957; Rosenberg and Birdzell, 1986) 。由此, 重商主义者在推动促进本国整体经济富强的政策的同时, 其举措也促进了现代市场的发育和成长, 并持续地形塑本国的市场体系。

创新活动的国家系统范式在20世纪80年代被重新发现。弗里曼等人在将国家系统范式引入工业经济活动领域时, 也面临同样的背景, 即人们在国际竞争中对国家整体经济繁荣日益关注。二战后的马歇尔计划使得西欧经济活动深刻地嵌入以美国为中心的体系。然而从20世纪60年代开始, 国家之间的差异性和政策分歧开始凸显。到了20世纪80年代, 国家在工业经济发展中的差异成为诸多学者不得不直面的重要问题: 当时不仅存在着美苏两大体系之间的差异, 甚至在西欧及北欧内部也存在发展政策和发展速率的不同。更重要的是, 以日本和韩国为代表的东亚及东南亚新兴工业势力的崛起对传统上占据经济优势地位的美欧形成了巨大的挑战, 这使得“拥有全球性竞争力的工业企业”不再是少数几个国家的专利。相比之下, 除德国外, 美欧在制造业上的创新发展则相对缓慢, 部分原本领先的国家甚至明显失去了在工业制造环节的竞争力, 而世界其他一些地区和国家又始终没有发展起来。这使得不少国家的学者和政策制定者形成了“技术国家主义”的思潮, 即他们开始意识到一个国家的技术能力是其国际竞争力的源泉, 而技术能力是可以通过国家行为构建的 ( Nelson, 1992) 。

相比之下, 当时占据主流地位的新古典经济学对国家差异的解释力极为有限。它单纯强调资本与劳动力要素的解释模式, 比如讨论低工资、市场保护、要素价格扭曲等 (如Krugman, 1990) , 以及对于工业成长的分析往往只有“规模经济” ( scale effects) 等有限的理论工具 (如Krugman, 1986) , 自然就无法解释各国工业竞争优势的动态变化, 即李斯特所讨论的, 如何运用政策和保护手段, 使得本国工业逐渐构建起竞争力。而当人们主要以资本充沛度 (资本相对劳动力的比值) 为中心变量构建理论进行解释时, 就出现了一系列有关不同国家发展“趋同” ( convergence) (如Baumol, 1986) 或者长期“趋异” ( divergence) 的争论 ( Fujita, Krugman and Vanables, 1999; Quah, 1996) 。另一些主流经济学家则从索洛 ( Solow, 1955, 1956) 计算技术进步对经济增长的贡献的传统出发, 尝试通过在增长模型中把技术内生化来构造“新增长理论” ( Romer, 1986), 或强调无形资产的积累作用 ( World Bank, 1991) 。这些努力虽然在意识上开始认可技术进步在经济分析中的核心地位, 但却忽视了工业技术创新的不确定性等本质特征, 以及人们为了应对这些特征而在组织与制度上所做的努力, 从而也同样无法有效解释各国中长期发展的实际差异。

在缺乏拥有足够解释力的框架的前提下, 主流经济学所产生的经济决策与其理论逻辑产生了直接的冲突, 例如在20世纪90年代开始重新主导美国决策界的、具有攻击性的国际贸易理念 ( Tyson, 1993; Thurow, 1992) , 被保罗·克鲁格曼 ( Paul Krugman) 讽刺为“流行的国际主义” (pop internationalism) (Krugman, 1994)。而现实更耐人寻味, 一方面克鲁格曼的批评是错误的, 因为美国自20世纪90年代开始的确依靠着“流行的国际主义”者的政策主张在一定程度上有效应对了来自日本的挑战; 另一方面, 以对抗性贸易政策作为主要手段的“流行的国际主义”又的确没有办法从根本上阻止美国制造业的持续衰退 ( Pisano and Shih, 2012)5。在当时思想界的激烈辩论中, 曾经担任美国经济学会主席的主流经济学家、 “增长核算”研究的先驱阿布拉莫维茨 ( Abramovitz, 1986) 摒弃了把资本与劳动力作为核心解释变量的传统, 转而认为是社会能力 ( social capa-bility) 的存在或者缺失, 造成各国在有利于技术进步的制度变迁上的差别, 从而导致增长差异化。但对于社会能力这一概念, 他更多只是笼统列举了潜在的对差异性解释有影响的机制, 例如教育部门、金融部门、研发能力和社会信任等。

而以弗里曼、伦德瓦尔和纳尔逊等人为代表的“国家创新系统”范式的复兴, 除了源于国家工业竞争中“国家系统”意象的重新发现以外, 还得益于一系列重要的学术进步, 尤其是创新研究的进步。创新研究主要起源于熊彼特的两本重要著作, 即1912年的《经济发展理论》和1941年的《资本主义、社会主义与民主》 。 20 世纪60年代之后, 在弗里曼等人和苏塞克斯大学SPRU推动新熊彼特主义学派发展的过程中, 创新研究开始作为一个独立的研究领域出现( Fagerberg, 2005) ; 而到了20世纪80年代, 与创新相关的不同部门之间的互动 ( Lundvall, 1985, 1988; Clark, 1985; Perez, 1983), 以及创新与社会经济系统之间的动态匹配性带来的国家在应对技术变化挑战时的绩效差异 ( Perez and Soete, 1988; Freeman and Perez, 1988) , 成为创新研究共同体的研究主题。这一时期, 在OECD科技工业司 ( DSTI) 组织的研讨中, 对国际贸易的关切与创新研究实现了汇流, 人们普遍意识到创新对于国家竞争力的重要性; 在创新背后则是教育部门、技能培训、工业基础设施和企业研发部门对国际贸易所产生的更长期的影响, 而这些影响因素及它们之间的互相协调都体现了一个经济体长期的国家政策与制度建设 ( Freeman, 2002) 。

李斯特的学说重新回到了人们的视野中。套用李斯特本人喜欢的术语来说, 国家主义经济学再次在世界主义经济学无法诠释世界经济的困境中站了起来。国家及国家如何通过其内部的政策措施来培育本国工业创新能力再次成为人们理解国家在贸易领域的竞争力的关注焦点。

1 如本特奥克·伦德瓦尔 (Bengt-Åke Lundvall), 理查德·纳尔逊 ( Richard R.Nelson) 和查尔斯·埃德奎斯特 (Charles Edquist) 分别在1992年、 1993年和1997年组织编写了相关文集等。事实上, 自20世纪90年代中期之后, 在全球范围内关于国家创新系统的研究就开始出现井喷态势。

2 OECD一直是国家创新系统范式的拥趸。其中部分原因是自OECD成立早期开始, 克里斯托弗·弗里曼等学者就在工业技术与科技相关的工作中扮演重要的角色, 如他们在20世纪60 年代开始编撰《弗拉斯卡蒂手册》 ( Frascati Manual ) 。 1980 年前后, OECD的科技工业司 (DSTI) 所组织的“科学、技术和竞争力”研讨活动, 直接催生了弗里曼的“国家创新系统范式” (Chaminade, Lundvall and Haneef, 2018)。随着该学说的成型, 从20世纪90年代中期开始, OECD发布了一系列基于创新系统理论的报告。其中1997年和1999年的两份报告采用了创新“气候” (climate) 与创新“环境条件” ( condi-tion) 的概念, 强调创新越来越依赖于科研部门与商业部门的互动, 由此提出在全球化背景下各国之间、大小企业之间, 以及其他不同主体之间互动与合作的重要性 ( OECD, 1997; 1999a)。 OECD在1999年发布了创新系统主题的第三份报告, 以创新聚群 ( clus-ter) 为分析对象展现了由创新气候与系统性条件的差异带来的创新发展的多元化, 强调系统性的制度条件对发展绩效的影响 (OECD, 1999b)。这些报告获得了各国决策者的热烈反响。其中, OECD在1997年到21世纪头几年所做的这一系列工作为创新政策在全球范围内的讨论确立了新的立足点。在此之前, 人们认为政府干预是为了应对“市场失灵”, 即解决个人创新者由于无法获得创新的全部产出而存在的激励不足问题; 而创新系统范式使人们认识到创新是涉及多部门多主体的互动过程, 因此促进创新的关键不是修补个别的“市场失灵”, 而是要去修补“系统失灵”或者促进系统性效率的提升 (OECD, 1997)。

3 克林顿政府在1994 年发布了美国在二战后的第一份关于科学政策的总统报告《科学与国家利益》, 其中强调“今天的科学和技术事业更像一个生态系统, 而不是一条生产线”。 2003年由竞争力委员会 (The Council on Competitiveness) 启动的《国家创新倡议》 (National Innovation Initiative) 将这一思想具体化, 其2005年发布的报告强调美国要在企业、政府、教育机构与工业企业之间塑造新型的合作关系。在乔治·布什政府与奥巴马政府时期, 美国总统科技顾问委员会 (President Council of Advisors on Science and Tech-nology, PCAST) 向总统呈交的多份关于美国创新的政策报告都以创新生态作为理论基础。

4 自1490年到二战, 通过国家之间激烈的竞争和由竞争所导致的兼并, 欧洲版图由200多个国家变为只有不到30个国家; 如果再往前追溯, 当时欧洲的国家数量则更多,在公元1200年左右, 光意大利半岛就有200—300个城邦国家 ( Tilly, 1992)。国家间激烈的、涉及国家主体生死存亡的竞争一直是工业体制形成与发展的重要外部环境。

5 这一组矛盾事实上正好说明了李斯特思想的价值, 即保护性贸易政策与培养本土工业能力的政策措施必须是配套使用的。这就说明, 一方面, 国家需要采用针对性政策为劣势产业的发展提供成长空间, 另一方面, 缺乏工业能力培育的贸易保护政策是毫无意义的。主流经济学思想的缺陷在克鲁格曼身上体现得最为清楚: 作为国际贸易理论的专家学者, 克鲁格曼强调全球化当中本土化的作用, 但因其逻辑基础是基于比较优势理论的福利经济学, 这使得克鲁格曼 (Krugman, 1986) 一直都没有正视特定国家或地区的工业技术能力 (新的比较优势) 在实践中得到培育并最终促进经济效率提升的可能, 即李斯特所强调的不同的人和资源为了生产而达成的联合或结合 (List, 1885)。在这一基础上, 克鲁格曼 (Krugman, 1994) 甚至坚持将日本和“亚洲四小龙”等经济体称为“一群纸老虎”。对他的批评可以参见纳尔逊和帕克 (Nelson and Pack, 1999)。