1.6 拥堵收费的社会接受度

在经济层面上，我们有理由相信使用定价工具可以治理外部成本。然而，无论是一般而言的外部性定价，还是特定的交通拥堵定价，其实际运用都非常少，哪怕大众普遍认为电子收费是可行的，同时价格也可以承受。相反的，由于社会接受度非常有限，大多数实施拥堵收费的政策提案在推行过程中似乎都失败了。比如，荷兰在过去十多年时间里，已经提出了不下4个不同的大规模实施道路交通收费的提案，包括高峰通行许可证、区域通行费、警戒线收费和按行驶距离收费等。对于经济学家来说，理解这些提议为什么失败是很重要的。这是否表明，能够实现巨大福利收益（故而本来应该可以说服众多怀疑者）的道路拥堵收费理论存在问题？还是经济学家根本无法充分解释外部成本内部化能够带来的社会效益？

1.6.1 理论解释

上述问题并没有一个简单的答案，评价文献中提出的所有可能的答案也会过于复杂。但是，我们有必要讨论下面这个解释，实际上，图1.11已经暗示了相关信息。

假设我们在道路使用者之间进行民主投票，询问他们对道路定价提案是支持还是反对。那么自利的选民会怎么选择呢？为了回答这个问题，我们需要将道路使用者分成两组。

（1）第一组是在横轴上处于0到N*之间的那些道路使用者。他们不管道路是否收费都会出行。对于这些人来说，实施拥堵收费后，行程的广义价格将从P0（=55）增加到P*（=70）。因此，这些人会对拥堵收费投反对票。

（2）第二组道路使用者处于N*和N0之间，他们改变自己的行为，不得不选择一些替代方案，如放弃出行、在非高峰期出行、使用公共交通工具等。显然，在实施拥堵收费之前，他们也可以做出同样的选择，但那时他们不愿意选择那些替代方式出行。他们更喜欢按最初的价格P0来使用道路，所以这些人也因拥堵收费而境况变坏，因此他们也会对拥堵收费投反对票。

这样就产生了一个令人费解的结果。如果每个人的境况都因拥堵收费而变坏，那么总社会剩余增加又是如何实现的呢？

答案很简单：到目前为止，我们忘记了政府这个唯一的不参与民主投票的“行为人”。政府是通过税费收入最初从拥堵收费政策受益的唯一主体，其他所有人都蒙受损失。一个让除了政府之外其他所有人的境况都变得更糟糕的政策很难在一个民主社会取得成功。按照道路定价的社会可行性极其有限这种解释，解决问题的思路应该是：找到拥堵收费的恰当使用方式，以使道路使用者感觉自己最初的福利损失可以得到补偿（甚至获益更多）。

这项政策带来的福利收益至少应当在理论上创造一个重新分配收入的机会，使得每个人最终都会因为这个政策而变得更好。直接补偿当然不是一个非常有用的方法，因为如果直接返还拥堵费，不会引起明显的行为改变。比较合理的间接补偿可以是减少每年的车辆税。在第2章中，我们还会考虑将税费收入用于为扩大道路容量提供融资。

从这个简单的分析可得到一个重要的教训，那就是，旨在使社会福利最大化的有效政策在民主制度中可能显得有些自相矛盾而极难实施。个人的投票行为通常不会取决于拟议政策的总体福利效应有多大，而更多地取决于这些福利效应将如何进行分配。然而，旨在通过征税来内部化外部成本的政策在分配结果上不具有吸引力，因为政府肯定会成为主要的赢家之一，这降低了这种政策在民主上的可行性。

1.6.2 实证证据

荷兰的一项实证研究曾经调查过上述理论分析与实际的相关性。这项针对兰斯塔德地区（荷兰四大城市地区）早高峰道路使用者的问卷调查，最终收回了大约1300份问卷。本节简要介绍两个相关问题的答案。

图1.14给出了受访者对问题“你对道路定价有什么看法？”的各种回答。大约一半受访者认为实施道路定价是一个坏主意，大约1/4的人选择“中立”，认为这只是一个“还湊和的好主意”，约有17%的人表示他们不愿意为道路使用付费，但认为这可能是一个好主意，不到10%的人认为这是一个好主意。这表明社会对道路定价的接受程度相当低。与此同时，这个实证结果的悲观程度比理论预期要小，理论预期没有人会认为这是个好主意。对这种差异的一个重要解释是，即使在税金收入再分配之前，时间价值较高的人也可能从道路定价政策中受益（参见表1.1）。我们在本章所建立的模型并没有考虑时间价值的差异性。

图1.14 道路使用者对道路定价的评价

资料来源：荷兰针对兰斯塔德地区早高峰道路使用者的调查问卷。

一个假说是，拥堵费收入的使用对于受访者全面评估道路定价是非常重要的，它看起来得到了数据的支持。将近85%的受访者表示，他们的评估意见部分取决于此。

图1.15展示了对下一个逻辑相关问题的回答：应该如何使用这些拥堵费收入？研究人员提供了多种使用方式，要求受访者用5级量表进行打分。结果非常清晰：最受欢迎的是那些与汽车司机自身利益最密切的用途，其后是有利于其他运输目的的用途，最不受欢迎的是分配给运输领域之外的公共基金。因此，公众对道路定价的接受程度看起来确实取决于拥堵费收入的使用情况，特别是汽车司机觉得自己是该收入的主要获益者。

图1.15 道路使用者对拥堵费收入使用的建议

资料来源：荷兰针对兰斯塔德地区早高峰道路使用者的调查问卷。

1.6.3 小结

追求实现社会福利最大化的有效政策可能在某种程度上自相矛盾，在民主国家中很难实施起来。个人的投票行为通常不取决于拟议政策的总体福利效果，而取决于这些福利效果的分配。通过税收实现外部成本内部化的政策带来了不招人喜欢的分配结果，即政府肯定是最初的赢家之一，这降低了这种政策的民主可行性。

这个一般性机制对拥堵收费格外意义重大。在本章介绍的模型中，甚至出现了在税收重新分配之前，除了政府之外的每个人都由于政策实施而境况变差的情况。所以，由此推测，小心地设计一个恰当的税收分配方案可能会有利于提高道路定价的社会接受度。荷兰的实证结果与这些理论观点是相吻合的。

本章总结

1.道路交通流量的集中度在时空上具有异质性，这就要求用于缓解交通拥堵的政策工具要针对不同的时间与地点进行区别应用。

2.道路的广义价格是指道路使用过程中与出行决策相关的全部可变成本，包括货币成本和时间成本两部分。

3.时间价值是指道路使用者在出行过程中为了避免时间损失而愿意支付的平均货币值。由此，时间成本是时间价值与出行时间的乘积。

4.某一行程的需求函数体现了某一时段内道路使用的广义价格与行程需求量的关系。行程的反需求函数反映道路使用者在路上行驶的边际效益，反需求函数的下方区域代表道路使用者在路上行驶的总效益。

5.道路使用者的消费者剩余等于总效益与总广义费用的差额。社会剩余等于社会总效益与总成本的差额，也等于消费者剩余与政府剩余之和。在不征税时，消费者剩余等于社会剩余。

6.当更多的道路使用者上路时，由于行驶速度下降和出行时间增加，出行的平均成本会上升。这时，出行的边际成本高于平均成本，二者的差额为拥堵产生的边际外部成本。

7.在自由市场均衡中，交通出行的边际效益等于平均成本。然而，实现效率要求边际效益等于边际成本。由于拥堵带来边际外部成本，交通出行的边际成本要大于平均成本。因此，减少出行次数可以增加社会剩余，从而实现经济最优。

8.为了实现有效的均衡，庇古提出可以征收一个与边际外部成本相等的最优拥堵费，即“庇古税”，以减少道路使用，实现外部成本内部化，从而达到最优均衡。但是由于公众往往不接受税收政策，政府通常采用非价格政策来缓解拥堵，如尾号限行。然而，事实证明，非价格政策可能导致社会剩余的减少，从而引起政府失灵。

9.个人的投票行为通常不会取决于税收政策的整体福利效果，而更多取决于这些福利的分配。因此，一个详细且合理的税费收入分配方案有利于提高拥堵收费政策的社会接受度。

本章术语

highway capacity 道路容量 optimal pricing 最优定价

generalized prices 广义价格 road pricing 道路定价，道路收费

generalized expenses 广义费用 second-best 次优

marginal benefit 边际效益 social surplus 社会剩余

marginal external costs 边际外部成本

marginal costs 边际成本 value of time 时间价值

toll-supported optimum 通过收费方式达到的最优

经典资料：道路定价的发展与历史争论[8]

经济学家关于道路收费问题的建模与分析已经发展了几十年。亚当·斯密早在1937年就在《国富论》中专门说明过收费公路的问题。他赞成对所有“公共工程”进行管理，以便在不给社会总收入带来任何负担的情况下，为支付这些工程的开支提供特定的收入。同时，他反对让中央政府接管收费公路的提议，理由是国家将依赖通行费收入增长，过度增加通行费，阻碍商业发展，将价格推高并转嫁给最终消费者，而且政府更有可能忽视维护这些工程。朱尔斯·杜拍特于1952年从工程学家的视角构建了正式的拥堵费定价模型，他指出，对一座桥梁进行收费，有可能会将出行量转移到另一座不那么吸引人的桥梁上。然而，杜拍特没有意识到短期和长期边际成本之间的区别，他认为通行费更多是一种支付长期成本的手段，而不是缓解拥堵的管理手段。

值得注意的是，经济学家用英语完成的工作直到庇古（1920）之后才真正开始。庇古作为20世纪研究拥堵收费的领军人物，建议在公路上收费以缓解拥堵，得到许多人的称赞。但是，他也受到了其他学者的批评，例如，奈特（1924）批评庇古的理由是：如果道路是私有的，那么在两条道路的例子中，不征税也是一个有效率的结果。

在20世纪50年代中期，人们对公路定价做了进一步探讨。克拉克（1923）倡导用户收费，以应对公路损坏、铁路不公平竞争以及支付公路费用的问题。彼得森（1932）认为，道路的定价应该像其他商品一样。布坎南（1952）介绍了收费的许多利弊，他强调收费在提高道路使用率方面的潜在作用。

20世纪50年代末60年代初，道路定价的实行是由经济模型和实际建议共同推动的。在这一过程中，经济学家处于领先地位。例如，维克瑞从1948年直至1996年去世，写了大约40篇文章来论述道路收费问题。他的两个主要观点是：第一，价格应设定为短期边际成本（SRMC），而不是长期边际成本（LRMC）或平均成本（AC）；第二，应通过响应性定价来满足随机需求波动，从而调整价格，使其与SRMC尽可能接近。和维克瑞一样，沃尔特斯支持SRMC定价，他于1961年提出了拥堵收费的基本模型，成为拥堵收费研究的里程碑。

20世纪末，人们对于研究道路定价的兴趣大幅增长。当时的情况是，对道路定价的政治态度有所改变，收费技术得到了提高，大大地降低了交易成本，同时，其他交通政策手段在缓解交通拥堵上效果有限。由此，一些收费计划陆续开始实施。城际收费公路如今在西欧、墨西哥、日本、中国及其他国家和地区已经很普遍。目前，许多项目正在开发中或者已经提出，包括使用全球卫星导航系统（GNSS）在英国和美国俄勒冈州实现全区收费。但是，只有少数城市实施了道路收费，而旨在控制交通拥堵的方案数量则更少。

简而言之，经济学家确实认同应该通过定价来解决道路拥堵问题。然而，除此之外，还有很多分歧，包括如何设置通行费、如何支付共同成本、如何处理超额收入、是否应该及如何补偿收费的“损失者”，以及是否应对道路实施私有化。经济学家一致认为，道路收费应该用于减少和管理交通拥堵。大多数经济学家接受以短期边际成本作为一般道路定价的基础。然而，大多数经济学家也从最严格的意义上考虑了SRMC定价方案可能存在的偏差，开始着手开发次优定价的各种实用模型。

经济故事：北京市尾号限行

2008年奥运会期间，北京市开始实行机动车单双号限行制度，以缓解城市交通拥堵压力。这是中国首次提出和应用尾号限行制度。2008年9月，北京市政府发布公告，宣布2008年10月11日至2009年4月10日对机动车试行为期半年的尾号限行措施。将机动车车牌尾号0～10分成5组，工作日每天限行两个号，法定节假日和公休日不限行，限行范围为五环路以内道路，限行时间为6时至21时。至今，北京市尾号限行制度先后进行过9次延期，已连续实施10年。根据2008～2016年《北京交通发展年报》测算，北京市交通拥堵指数有所下降，日平均拥堵状况从中度拥堵降至轻度拥堵。然而，在此期间，部分居民通过购买第二辆车应对尾号限行制度，机动车保有量持续上涨，这对该制度的缓解效果造成了一定影响。

一些学者对于是否存在违法闯号情况进行了相关研究。王等（2014）使用北京市家庭调查数据和出行日记数据分析了限行政策对个人出行模式选择的短期影响，对汽车司机遵守限行政策的情况进行了研究，发现居民的违法闯号行为是普遍且持续存在的。47.8%的受限制私家车司机有过在限制时段和区域非法闯号开车前往目的地的行为。研究还发现，平均而言，需要在高峰时段出行或驾车上班、目的地距离市中心或地铁站较远的车主，更有可能违反规定。

还有一些学者研究了尾号限行政策对居民出行模式的影响。由于尾号限行会使司机出行不便，人们自发地采取一系列行为进行规避。林等（2011）通过对圣保罗、波哥大、北京、天津四个城市的限行政策进行研究，发现当限制仅在工作日的某些时段有效时，居民总体出行时间可能会发生变化，即一些居民会选择提前出发或延后出发。杨等（2016）利用北京市2009～2014年的数据，研究了北京尾号限行政策的中短期效应。研究发现，这一政策显著改善了限制时间内的交通状况，而且不受限时段内的交通状况没有恶化。随着限行政策的实施，夜间交通状况改善的效果更为明显。他们猜测有两个可能的原因：一是购车摇号政策的颁布；二是违反限号政策的监督和处罚变得更为严厉了（两者都是从2011年开始实施的）。另外，当汽车驾驶受到限制后，公共汽车和出租车的乘客量会大幅增加，但地铁的载客量变化不大。

此外，尾号限行政策的实施对环境的影响也很受关注。孙等（2014）的研究发现，严格的尾号限行政策明显改善了道路行驶状况，但对可吸入颗粒物的浓度影响不大。这意味着尾号限行可能无法给交通状况和环境同时带来积极影响。为了显著减少尾气排放、改善空气质量，除了实施尾号限行政策之外，还需要多方面的努力，例如，鼓励采用清洁型车辆，使用其他可替代的清洁型运输方式。林等（2011）的研究发现，尾号限行政策可能只会降低空气污染物的极端浓度，并且认为只有延长限制时间或扩展限制区域才能减轻空气污染程度。

案例分析：国际城市拥堵收费的接受度[9]

虽然拥堵收费政策在大部分实践中显示了其有效性，但是也有部分城市因为较低的社会接受度而暂缓实施拥堵收费政策。不少研究者开始探究各地拥堵收费政策的接受度。表1.4展示了2005年以来部分国家对于拥堵收费的接受度。

沙勒（2010）发现纽约的拥堵收费政策之所以没有得到通过是因为政治接受度过低。2005年，爱丁堡政府推出分时段征收交通拥堵费政策，但是在公众投票环节中，74.4%的公民反对实施该政策。2008年，曼彻斯特政府也因为同样的原因而停止进一步实施交通拥堵收费政策。此外，汉修和李（2013）列举了英国（伦敦、爱丁堡、曼彻斯特）、斯德哥尔摩和米兰的公众投票情况，总结了爱丁堡和曼彻斯特接受度较低是因为拥堵收费效果的不确定性和关于拥堵收费的信息不足。海新和伊萨克森（2015）对比了瑞典的两个城市斯德哥尔摩和哥德堡的接受度，发现更大范围的公投和宣传是斯德哥尔摩公众接受度更高的重要原因。

表1.4 国际城市拥堵收费的接受度

复习题

1.画图说明拥堵道路上的自由市场均衡不同于经济最优均衡。图中应包含自由市场均衡、最优均衡、最优拥堵收费水平以及该情况下能获得的福利收益。

2.基于问题（1）中的图，你是否能解释为什么拥堵收费经常会受到民众的强烈抵制？请提出一种可以减轻民众抵制的解决方法，注意该解决方法应当与你的解释相符。

3.请解释为什么你在问题（1）的图形中指出的代表福利收益的区域，的确可以被看作福利收益？请合理运用边际效益、总效益、边际成本和总成本等术语进行说明。

4.相较于非价格工具，为什么经济学家总是更青睐价格工具？请结合道路定价的替代选择——尾号限行政策进行解释。