第一节 协调和合作

自里约会议以来，可持续发展成为一种新的政策研究范式，越来越多的政策旨在解决复杂性问题，具有目标复杂、手段繁多、执行灵活的特点，这也对政策的协调性提出了更高要求（Zingerli等，2004）。政策协调与政策合作在解决与可持续发展、环境管理等相关的问题中扮演着愈加重要的角色。协调，是指“在管理过程中引导组织之间、人员之间建立相互协作和主动配合的良好关系，有效利用各种资源，以实现共同预期目标的活动”（张康之等，2002）。

一 政策协调

政策协调指的是部门间政策的相互支持、相互协作，目的是改善各部门的政策，旨在形成新的、超部门的政策。林业政策协调可以分为纵向协调和横向协调。

纵向协调又称上下协调。其解决的是林业资源管理在政策制定、实施、监测与评估过程中所牵涉到的各级政府间的关系问题。向下分权、社区林业等在一定程度上是为了实现良好的林业政策纵向协调。横向协调，又称部门间协调。这可分为两个方面：一是系统内部不同职能部门间的协调，比如在林业系统内，森林资源、农村林业、造林营林、科学研究、政策法规和资金计划等各个部门之间的协调；二是跨系统的部门间协调，比如林业政策涉及农业、土地、水利、环保、贸易、能源等多个非林业部门，体现部门间合作的政策可以由单一部门来实施，但需要建立跨部门的决策机制保障部门间合作的落实（Peters 等，1998）。

二 政策合作

政策合作指的是政策所涉及的利益相关者参与到政策形成过程中。政策合作在广义上也包括政府内部各级政府、各个部门之间的合作，这与政策协调类似。文中的政策合作是狭义的，主要指政府与公民团体、社区、私营部门、媒体等其他利益群体的合作，以与政策协调区分。

林业政策问题非常复杂，国家、公民和私有机构之间的合作极为重要。林业经营者，特别是居住在山地的少数民族，具有森林利用和管理的知识体系和社区制度，而市场机制和政府推动的法律法规体系往往与社区知识和制度并不相容。大多数介入到林业的公民团体，持有环境主义的立场，关注森林所具有的生物多样性维护、气候变化、荒漠化防治等环境功能，这与主张生计改善、经济发展等以个人利益为中心的个人和团体的意见相悖。因此，将森林社区、加工商、零售商、消费者、公民团体、森林认证机构、媒体、政府等相关利益群体纳入到推动森林可持续经营框架，推动国家间、市场与政府间、公民组织与政府间等全方位政策合作显得极为必要。

三 政策的负向协调和正向协调

假设某项政策的实施能够增加社会福利，同时也会使得某些利益主体暂时受损，那么这些利益受损者往往会抵制政策的实施。那么，如何协调不同利益主体的诉求，确保政策的顺利实施呢？在政策协调分析上，Scharpf提出了负向协调（Negative Coordination）和正向协调（Positive Coordination）的概念（Franz，2001）。在负向协调中，存在一个协调者来调和各主体的利益分歧，在各方利益都不会受损的前提下制定政策。负向协调力图确保每个利益主体的利益，但是却也可能被某些利益主体捆缚住手脚，放弃了获得更大收益的机会。

与负向协调不同的是，正向协调不是以确保各方的短期利益为前提的，而是会为整体和长期的收益放弃眼前利益，着眼于整体和长远的优化政策选择。正向协调比负向协调要求更高，它首先需要一个透明、科学的利益评价机制，使得各方能够认识到整体和长期收益的存在；其次，它需要一个强有力的协调者，对损害整体利益而又不愿放弃自身利益的主体施加压力；最后也是最重要的是，它需要一个公平、民主的对话机制和协商平台，使得每个利益主体都能够表达自身的意见，并且做到相互监督、制约。

森林具有广泛的生态、经济、社会、文化价值，对整个社会来说具有极高的长期收益；同时，一些团体和个人也可能成为不合理林业制度下的既得利益者。仅仅采取“老好人”式的负面协调，难以解决当前的森林问题，因此需要采取正向协调的方法。然而，诸多林业政策，如林权改革、税费改革、生态补偿、采伐管理等，利益主体之间存在的分歧较大，这就需要建立有效机制来弥合各方分歧。

四 政府部门间政策协调的等级

Metcalfe（1994）从功能、过程和机制安排等出发将部门间政策协调分成了九个等级（见表5-1）。第一个等级是部门间没有合作。第二、三、四等级分别实现了部门间政策信息通报、意见咨询和消除分歧，处于负向协调的范围。而第五、六等级，达成共识和通过上级仲裁消除政策分歧，接近于Scharpf提出的正向政策协调的概念。第七和第八等级，上一级机构在政策制定中发挥了重要的作用，从部门政策中摆脱出来，实现了综合。而第九等级，部门政策完全体现了国家或某一地区整体的战略。这个框架为评估政策协调的等级提供了理论基础。

表5-1 部门间政策协调的等级划分

续表

上述模型也可以运用于分析政府部门间的政策协调以及政府和公众间的合作。下一节我们以此为理论基础分析集体林权改革政策实践的层级与路径；然后回顾中央层面集体林权制度改革政策形成的过程，并且展示在贵州和福建省各选择一个基层的参与式集体林权制度改革配套政策制定过程的案例；最后评估集体林权制度改革在中央层面、基层、林业系统内部、非林业系统内部政策协调和合作的水平。