第三节 林业政策过程环节

一般来说，林业政策过程是一个循环往复的过程，包括问题分析、目标确立、行动路线建立、政策制定、政策实施、监测与评估（见图1-1）。林业政策过程是系统、理性且相互关联的。

图1-1 林业政策过程示意图

林业政策过程的问题分析、明确政策目标、确定行动路线通常称为林业政策的形成阶段。当今林业政策，一个最重要的特点是，政策形成至少要反映出非林业部门的各种利益（Merlo and Paveri，1998），如相关部门、或行业、或阶层的社会利益（Schmithusen，1990），直接或间接受到林业影响的林农或其他利益相关者。在政策形成过程中，更加重视那些对林业有显著影响的非林业政策（农业、环境、工业、金融和商业等）（Repetto，1998；FAO，1987）。中国林业受惠于改革开放政策，在全球化的过程中，中国迅速成为世界木材加工，尤其是家具工业的中心。然而，2008年由美国引发的全球金融危机在随后的两三年中，一定程度上打击了中国的家具出口业。2008年以来中国劳动力的价格上升很快，压缩了家具制造业的利润空间，中国家具外贸出口大幅度下降。在过去20年间，各国林业政策的形成过程均有了大幅度的改进，发展中国家的林业往往是发达国家援助机构和国际金融援助机构（如世界银行、亚洲开发银行）关注的焦点，林业政策形成大多采取了整体的和跨部门的综合手段，重视了利益相关者的参与。

林业政策的实施、监测与评估，相对来说，则难以充分体现利益相关者的参与。大多数国家的林业政策文件是一些“只有各国和国际机构的少数专家才能理解的理论性文件，脱离了社会和政治现实”（FAO，1994）。实施需要财力和人力，需要健全的机构、体制以及适当的法律工具，需要各利益群体、机构和行政管理部门之间的共同协调、责任分担和建立伙伴关系。事实上，林业部门为了维护自己的地位、权力，形成自己的独立王国，自上而下的规划和实施过程很普遍（FAO，1994）。林业政策能否为其他利益相关者所能接受，对林业政策实施成功与否，是至关重要的条件（Merlo and Paveri，1998）。