第二节
邻避文献的研究问题挖掘

一、邻避设施：善与恶？

纵观现阶段我国频繁发生的邻避冲突事件，邻避设施的建设都是冲突的直接导火索；在研究中，对邻避设施的界定也是分析的起点。通过对现有文献的梳理可以发现，对邻避设施本质特征和类型的研究，是邻避研究的基础性问题。

1.邻避设施的本质特征

目前，国内外学界对“邻避设施是一种什么设施”已形成了许多共识。邻避设施的概念最早起源于20世纪70年代，在研究环境问题引发的群体性反抗事件中，奥黑尔首次提出了“邻避”的概念，来描述那些兴建之后“能够带来整体性社会利益但对周围居民产生负面影响”的设施。^[1]李永展认为，邻避设施是指“服务广大地区民众，但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁，以至于居民希望不要设置在其家附近的设施”。林茂成指出，所谓邻避设施，是指地方上所不愿意接受的设施，但却是达成社会公共福利所不可或缺的。何艳玲认为，所谓邻避设施，通常是指一些有污染威胁的设施，如垃圾掩埋场、火力发电厂、变电所等。这一类设施会给全体居民带来较大生活便利和效应，但是它们往往也会引致比较严重的负外部效应，居民一般会在邻避情结的支配下强烈反对它们建造在自家附近。^[2]邻避设施所具有的这种矛盾性在弗瑞（Frey）那里被简练地概括成“一个公共善（public good）和个人恶（individual bad）的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在他们周边”^[3]。

这些对邻避设施的定义尽管在具体表述上有所不同，但在邻避设施本质上的共识却是显而易见的。其一，邻避设施通常是一种公共设施，用以生产和提供公共服务，具有区域范围内的广泛正外部性，因此邻避设施的建设主体往往是政府或公共企业；其二，邻避设施同时具有无法回避的负外部性，通常会给环境、公众健康和日常生活带来不利影响，而且相比于带来整体性的社会效益，邻避设施的负外部性往往只影响设施周边小范围内的公众；其三，邻避设施被普遍认为是“增进整体利益”“不可或缺”的设施。

这些对邻避设施本质的共识也隐喻了未来可能发生的、潜在的分歧和对立。首先，邻避设施本身不可避免地具有公共效益和地方成本的分配不平衡性，这种不均衡是产生分歧的根源，并且可以从不同的角度被进一步感知和阐发，从而使分歧更加明显。其次，这些共识解释了为何邻避现象在实践中通常表现为地方公众和政府之间的分歧：政府通过邻避设施的修建提供公共产品或公共服务，而地方公众则基于负外部性考虑对此持有异议。最后，如果只考虑邻避设施的公共属性和不可或缺的地位，则容易导致这样一个推断：在这个推断中隐含着价值判断，即弗瑞所主张的“公共善”和“个人恶”的道德立场。这个立场提供了压制地方居民诉求的合理辩护，而地方居民在利益表达受阻后只能通过非制度化的集体行动来表达诉求。这既解释了当前对于邻避的道德论争，也隐喻了为何邻避设施的建设通常最终会演化为邻避冲突。

对这些共识，可以进一步讨论。首先，对于邻避设施的“善”本身内蕴着一种功利主义道德的评价，即多数受众或广泛区域的社会效益会得到提升，许多人对此持有反对意见。其次，对邻避设施的“善”的共识是否可以作为反对运动的“恶”的定性依据？或者更进一步，善恶的道德评价是否有助于邻避问题的解决？事实上，我们会看到，国内大量的邻避现象演化为大规模的抗议行动后，往往是以政府的退让和妥协告终。设施的停建并不意味着分歧得到弥合，只是让公众情绪暂时失去了爆发的理由。这种方式不仅带来了前期行政成本的大量浪费，而且邻避抗争的“导火线”依旧深埋在社会之中，任何邻避设施的建设都有可能将其重新引燃。同时，在匆忙妥协以平息公众愤怒的背后，我们也会看到，政府对自身立场的“善”并没有想象中那么理直气壮。最后，如果从广泛的正外部性和局部负外部性角度来认识邻避设施，会发现大量的公共设施或多或少都会具有一定的邻避效应。此时，如果坚持“公共善”和“个人恶”的判断，以对抗的观点来解读邻避设施的建设，或许无助于理论研究和实践策略的推进。

2.邻避设施的类型

除对邻避设施的内涵进行探讨外，针对哪些设施属于邻避设施，许多学者开展了有益的类型学研究，为当前国内邻避研究提供了具有重要价值的成果基础。

陶鹏、童星从“预期损失—不确定性”维度，将邻避设施分为污染类、风险集聚类、心理不悦类、污名化类四类（见图1-1）。污染类邻避设施存在高预期损失，即人们对于污染引起的身体伤害及财产损失存在较高的预期，但这类设施造成损失的不确定性很低。风险集聚类邻避设施一旦发生危险，也将带来极大的身体伤害，但这些设施具有高度的不确定性，人们可能会因为信息不对称和对政府信任的缺失而对邻避设施的风险进行主观建构。对于心理不悦类邻避设施，相对于前面两种类型来说，人们的预期损失较少，但显然会造成人们的不适感，其造成损失的不确定性低。而污名化邻避设施所引致损失的发生更具有潜在性和间接性。^[4]

李永展、何纪芳通过对台北都市圈内服务设施的调查与分析，根据邻避效果的大小，将都市服务设施分为四个等级（邻避指数在0至100之间，指数越大，邻避效果越大）。

通过梳理现有研究对邻避设施外延的分析可以看出，大量的公共设施均或多或少带有邻避属性，会对设施周边居民产生影响。公共服务的建设，不仅是当前我国城市化发展进入新阶段后推进新型城镇化建设的应有之义，也是缩小城乡差距，推进城乡一体化建设的必由之路。可以预见，公共设施的建设和公共服务的提供将是未来城乡发展的重点，我们不可避免地会面对具有邻避属性的公共设施的建设。但是，在这里需要重申的是，“无法回避”“不可或缺”乃至“增进整体利益”都不足以让支持者们居高临下地为地方公众的利益诉求贴上“恶”的标签，抗争的逻辑及冲突升级后的妥协无益于邻避现象的治理，更无益于为将来大规模的公共服务设施建设构建良性的社会基础。

二、邻避现象：“潘多拉的魔盒”？

与邻避设施密切相关的概念是邻避现象，即具有邻避属性的公共设施建设所引发的居民反对。和邻避设施固有的矛盾属性一样，人们对于邻避现象也持有一种爱恨交织的复杂情绪。这种复杂情绪集中体现在人们对于邻避现象的话语构建中。通过考察来自研究者的话语和来自公众的话语，我们可以逐渐拨开这种复杂性的“迷雾”。

1.研究者的话语：爱恨两难

考察学者们的阐述，是定义邻避现象的一个有效途径。迈克尔·迪尔（MichaelDear）认为，邻避现象一般被用来描述和解释当地居民的反对行为，是指居民希望保护自己的“地盘”，是一个团体在面对在其附近进行不受欢迎的设施选址时的一种保护主义的态度和对立的战术。罗伯特·W.莱克（RobertW.Lake）将邻避现象视为狭隘的地方主义，并将社会问题无法解决的原因归于邻避主义的思考模式，他认为这些设施提供了重要的社会利益，因此有存在的必要；同时，地方狭隘、自私的观念妨碍了社会福利的实现。维斯（M.E.Vittes）认为，邻避现象就是一种“不要建在我家后院”的主张，意指：（1）拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施，无论是垃圾掩埋场、焚化厂还是火力发电厂、核能电厂等，都是被拒绝的对象；（2）坚持环境主义的主张，强调以环境价值作为衡量是否兴建公共设施的标准；（3）邻避态度的发展不需要任何行政面的、技术面的或经济面的理性知识，仅仅是一种情绪的反应。帕特里克·迪万-赖特（Patrick Divine-Wright）在综合其他学者的观点后认为，邻避是指地方反对不必要的地方设施（从垃圾掩埋场到能源项目），邻避的结果是因人们反对而使项目推迟或者取消。从空间角度解释，居民住址和拟发展的设施毗邻是影响居民回应的重要因素。此外，也有人用“由于个人层面的无知、非理性和自私”而采取的反对态度来解释邻避现象，假定人们在作决定时对相关问题和技术缺乏充分的知识基础，从一种“信息赤字”的视角出发认识问题。^[5]综合学者们的观点，邻避现象一般包含两个特征要素：一是原则层面对设施建设的认可；二是策略层面地方居民对在自家周边建设设施的排斥。

2.公众的话语：褒贬不一

考察公众对邻避的话语建构，是解读邻避现象的第二个途径。国外学者总结了公众常用的邻避话语建构，其中有些话语也被我们广泛使用，有些话语则相对陌生一些。在这些话语建构中，多数体现了对邻避设施建设的排斥，但同时也存在支持邻避设施建设的话语。此外，无论反对（建设）还是支持（建设）的话语，从构建的话语中均可以看到，不同的话语反映了不同程度的感情倾向。我们试图通过对主要邻避话语（见表1-3）^[6]的归纳，将这种差异化的解读呈现出来。

通过对邻避话语的梳理可以发现，目前对邻避现象褒贬不一，主要存在两种态度。一方认为邻避现象是民主政治和环保意识提高的表现，当地居民的抵抗行为不仅是为了争取社区的利益，在一定程度上阻止某些不科学、不合理的政策的实施，还包含着公民权的发展和政治民主化的进步，能够推动协商民主的发展，促进社会正义的实现；而另一方则将邻避现象归于当地居民的个人利益、非理性和私人的表现（尤其是赞成设置邻避设施的一方），认为邻避现象最终导致公共设施的选址和建设无法落实，是制定和执行公共政策的障碍，很有可能会对当地的经济发展和社会进步造成阻碍。

三、邻避现象成因及治理：个人理性还是社会价值？

既然存在关于邻避设施双重属性的认识，以及对邻避现象不同的话语建构，那么现有研究中存在的关于邻避现象成因及治理的路径差异就显得顺理成章了。最早的关于邻避治理的路径，是建立在“公众善”和“个人恶”立场下的劝说、压制、教育、说服等策略，将邻避完全视作社会负能量，强调政府不应为公众所“绑架”。然而，随着对邻避认识的不断深入，这些策略不仅在实践中受到挑战，其理论基础也在不断修正。

目前的研究主要发展出两种分析的路径。第一种路径围绕个人理性展开，将邻避现象视作不同主体之间讨价还价的利益博弈过程。尽管这一路径仍带有某种程度上所谓的“自私自利”色彩，但相比劝说、压制、教育、说服等策略已经大有进步，个人利益得到了客观上的承认。围绕社会理性展开的第二种分析路径则更进一步，远离了“地方公众诉求等于个人利益”的逻辑，认为邻避现象的产生，是缘于地方公众寻求找回那些在之前被政府忽略的公共价值。

1.展开讨价还价的博弈

这一路径下，解读邻避现象的关键概念工具是“成本-收益”。邻避现象产生的根源在于邻避设施建设过程中利益相关者成本和收益的不均等性。邻避现象的本质是边际收益、边际成本在处理地居民和全社会之间存在的巨大偏离，这具体又可以分为正常偏离和非正常偏离。非正常偏离是由于人们在认识和观念上的扭曲而导致的，正常偏离是因人们利益结构的调整未能到位而形成的成本与收益之间的偏差。^[7]这种不均等性引发了基于利益的博弈行为，在这个博弈行为中，主要参与方包括政府、邻避设施及其建设方、周边居民。^[8]而在现实中，这种博弈往往呈现为公众信息缺失下的博弈情境。^[9]在这种博弈模式下，政府往往排斥公众参与，产生企业与政府各取所需而损害地方的情形，政府是利企业环境制度的供给方，企业是利企业环境制度的需求方，居民是利用企业环境制度的反对方。^[10]为此，公众往往通过体制外的非理性方式，极端地表达自身利益诉求，从而形成邻避冲突。学者们主张通过补偿的形式，实现地方居民“成本-收益”的平衡，构建一个动态、平衡的博弈情境，地方居民和邻避设施建设方基于自由市场讨价还价，政府作为公众的“委托-代理人”，在公众监督下对邻避设施建设方实行规制。^[11]

但是，对这一分析路径也存在不同的声音。周丽旋等在对1385个有效样本进行CVM^[12]（Contingent Valuation Method,又称“条件价值评估法”）分析后发现，高达70.2%的受访者认为经济补偿无法弥补可能遭受的损失而呈现出“零受偿意愿”。^[13]同时，不同的补偿方式、邻避设施的选址和邻避设施本身的差异性都可能改变居民的受偿意愿。^[14]对邻避设施周边居民的补偿甚至有可能适得其反，过于强调对风险的补偿而非对风险的防控增加了人们的不信任感，进而导致人们抵制邻避设施的建设进程。^[15]

2.找回失落的公共价值

这一路径对围绕“经济利益”和“经济补偿”展开的分析提出了不同看法。很多学者通过“感知-行动”分析，试图解释公众对邻避设施风险的感知是如何形成的，以及关于邻避风险的感知是如何经由动员上升为集体行动的。公众对邻避设施的风险感知往往会经历从“不怕”到“我怕”的感知重构过程，对负外部性的聚焦、对政府和专家的不信任都会推动这一感知的转变。^[16]污染类和风险集聚类邻避设施带来的多是健康权方面的风险感知，而心理不悦类和污名化类邻避设施带来的多是经济利益方面的风险感知。^[17]然而，公众和政府在关于风险是什么、风险有多大等问题上往往意见相左，^[18]这种分歧引发了公众的感知挫折，增加了对政府的不信任感，^[19]蕴涵着风险感知向抗争行动转化的内生力量。社会心理方面的群体性压力、社会文化中的信任缺失和社会风险环境中的文化想象等社会性因素则加剧了风险感知向抗争行动的转化。^[20]此外，程序的公正性也成为通过影响公众风险感知而间接影响公众态度的“潜变量”。^[21]

有研究进一步补充，程序公正性并非“潜变量”，而是导致邻避冲突的“显变量”。决策程序和政治过程的封闭性，引发了公众参与缺失的不公平感，公众为表达自身利益诉求而采取非制度化的参与形式。规划领域学者的研究发现为这一论断提供了进一步的证据，当前的规划仍呈现技术理性的传统，奉行政府集权制的决策模式和高度行政化的实施机制，规划所涉利益呈现复杂性，参与门槛高于公众参与能力，^[22]从而引发了公众的参与挫折。此外，基于传播学的研究发现，新媒体的兴起改变了公民的信息权模式，实现了从传播权利向传播权力转变的技术赋权，^[23]极大地动员了社会公众参与的积极性。

邻避设施究竟是善是恶，或是一种中性的客观存在？对这一问题的回答将直接决定对于邻避现象，我们究竟应避若蛇蝎还是张开双臂，或是冷静地审视。对邻避现象的态度、立场，将影响理论界和实务界对邻避现象所作出的治理选择：是视作一种社会的负能量进行控制，还是不同利益主体彼此讨价还价展开博弈，或是将邻避现象视作公共价值缺失引发的社会回应？可以看出，当前国内邻避研究正在回归邻避现象的根本，回归到邻避设施的本质属性，对邻避现象的态度、立场，以及邻避治理的方法论选择上。

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[5] 王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析[J].中国行政管理,2012（12）:83-88.

[6] 本表内容源于:Di Masso Tarditti, A. Towards a new topology of social-environmental conflicts:Rethinking NIMBY in the context of environmental mobilisations in Catalonia,paper presented at the European Consortium for Political Research Joint Sessions of Workshop,25-30 April 2006.Nicosia:Intercollege.王佃利，徐晴晴. 邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析[J]. 中国行政管理,2012（12）:85-90.

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[11] 同上.

[12] 这是一种借助问卷形式和模拟市场的机制来揭示消费者对公共物品与服务的偏好，并从中了解改善公共物品与服务供给支付意愿的方法。

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